La Constitución de 1917 otorgó al Parlamento la potestad de nombrar comisiones investigadoras sobre asuntos de interés público (artículo 51). Los reglamentos de las cámaras sancionados en la década siguiente (al igual que sus sucesivas modificaciones) establecieron los procedimientos para la creación de dichas comisiones. Cuando un legislador desea investigar un tema de interés público, debe fundamentarlo por escrito y presentarlo ante el Presidente de la Cámara, quien a la brevedad deberá formar una comisión pre-investigadora (con un miembro de cada partido) para que demuestre, en un plazo de 72 hrs., la pertinencia de la indagatoria. En caso de existir razones para investigar, la Cámara deberá definir la integración de una comisión investigadora -siguiendo el criterio de proporcionalidad- y fijar un plazo para la presentación de uno o varios informes finales. Estas disposiciones se han mantenido casi sin cambios hasta nuestros días.

El alcance y potestades de actuación de las comisiones investigadoras han suscitado acalorados debates a lo largo de las décadas. Por ejemplo, Jiménez de Aréchaga (2002:305) sostenía que “las comisiones parlamentarias designadas con fines de investigación, solamente pueden realizar actos dirigidos a poner luz a la gestión cumplida por el Poder Administrador”. Desde esta perspectiva, las investigadoras formarían parte de un cuerpo normativo único referido al control y fiscalización del Poder Ejecutivo, junto a los pedidos de informes y los llamados a sala de ministros. No obstante, esa interpretación no ha sido unánime y en reiteradas ocasiones se han presentado, sin éxito, proyectos con el objetivo de definir el alcance y jurisdicción de dicho precepto constitucional (2).

El último intento se produjo con el retorno a la democracia. Un proyecto presentado por el entonces diputado Walter Santoro en julio de 1985 fue discutido durante dos legislaturas consecutivas alcanzando su aprobación recién en el mes de abril de 1995. Las definiciones allí establecidas excedían largamente el alcance de la práctica tradicional del Parlamento en materia de comisiones investigadoras, pues dotaba a estas de poder jurisdiccional para solicitar allanamientos, recabar testimonios y e instruir la denuncia ante el juez competente. Esa extra limitación de funciones, que acercaban el modelo uruguayo al estadounidense, llevó al entonces Presidente Lacalle a vetar varios de sus artículos en diciembre de 1994. La aceptación de las observaciones por parte del Parlamento (en verdad, la Asamblea General nunca alcanzó a tratar las observaciones por falta de quórum) desarticuló la estructura lógica de la ley, dejando un estatuto donde una parte de las facultades de investigación que durante más de siete décadas, desarrollaban de facto estas comisiones quedaran sencillamente amputadas o distorsionadas (3). Por tanto, las potestades de las comisiones investigadoras nunca quedaron debidamente definidas y parte de la práctica tradicional parlamentaria quedó fuertemente condicionada por el resultado del proceso legislativo 1985-1995.

Desde 1985 a la fecha, en el Parlamento se solicitó la creación de 81 comisiones investigadoras, pero solamente en 36 oportunidades las cámaras creyeron pertinente su creación. El análisis de la frecuencia de creación de las comisiones pre-investigadoras  y las comisiones investigadoras permite observar como ha evolucionado el uso de esta herramienta parlamentaria. El gráfico 1 permite apreciar dos fenómenos muy nítidos. Por un lado, existe una tendencia decrecientes de las curvas de creación, o sea, a medida que transcurre el tiempo decae el número de solicitudes de investigadoras y por ende, cada vez se forman menos comisiones con ese fin. Por otro, la brecha entre ambas curvas (solicitudes y comisiones creadas) es grande en el primer período, luego se vuelve constante, y se ensancha a partir de 2005.

Gráfico 1. Frecuencia de creación de comisiones investigadoras

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Si se corta la información en torno a dos hechos relevantes como el veto del Presidente Lacalle en 1994 y la llegada al gobierno del Frente Amplio en 2005, encontramos tres “mundos” muy diferentes (gráfico 2).

En el primero (1985-1995), se solicitan muchas comisiones y se acepta exactamente la mitad de esos pedidos. Allí aparecen comisiones investigadoras sobre episodios vinculados con la dictadura (asesinato de los legisladores Michelini y Gutiérrez Ruiz, el envenenamiento de Cecilia Fontana de Heber, la compra de carteras del Banco Central, compra de centrales telefónicas, etc.) y eventos relativos a políticas públicas desarrolladas durante los gobiernos de Sanguinetti y Lacalle (situación de quiebra del Banco Comercial, políticas relativas a los menores infractores, situación de la Cooperativa Calnú, situación de los Casinos, etc.).

En el segundo período (1995-2005), se solicitan menos comisiones pero se sigue creando algo más de la mitad. La caída en la solicitud obedece al pesimismo de los legisladores respecto a la posibilidad de esclarecer por esta vía las responsabilidades sobre los asuntos críticos. En tal sentido, muchos legisladores se convencieron de que, dado el recorte de facultades a las comisiones investigadoras establecido por el veto presidencial de 1994, el camino más eficiente consistía en presentar las denuncias ante la justicia. Pese a ello, la tasa de creación de investigadoras se mantuvo constante pese a existir en ese lapso coaliciones de gobierno con apoyos legislativos mayoritarios. Eso se debió a que en el Parlamento los alineamientos partidarios no eran mecánicos y ello posibilitó la creación de comisiones investigadoras sobre temas álgidos como la venta del Banco Pan de Azúcar, Focoex, la Terminal de Contenedores, la gestión de la Corporación Nacional para el Desarrollo, etc.

Finalmente, en el tercer período (2005-16), cuando el Frente Amplio llega al gobierno con mayorías parlamentarias, se mantiene constante la solicitud de comisiones pero se derrumba la tasa de creación de comisiones investigadoras. La existencia de un partido mayoritario que controla en forma cohesionada el proceso de toma de decisiones en el Parlamento, impide la creación de comisiones investigadoras que vayan contra sus intereses.

Gráfico 2. Creación de comisiones investigadoras por década (promedio anual)

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Noviembre de 2016