(In)Eficacia del Poder Ejecutivo

En el informe final del año pasado, decíamos que con la ruptura del diputado Gonzalo Mujica con el FA “debería esperarse un deterioro de la tasa de eficacia en la tramitación de la agenda del Poder Ejecutivo. Al carecer de una mayoría estable, algunos proyectos del gobierno pasarán pero otros no. Para resolver el dilema, la bancada de gobierno deberá negociar y ello insumirá tiempo”. Por tanto, también “debería  esperarse un retraso general en el tiempo promedio de duración del trámite legislativo. Las negociaciones que buscan ajustar preferencias suelen ser el principal factor de retraso”.

Para comprobar si ese pronóstico se cumplió proponemos analizar la tasa de eficacia legislativa del Poder Ejecutivo (TEPE). Esta medición consiste en calcular el ratio entre las leyes sancionadas y los proyectos enviados por ese poder. Para comprender la evolución de esa tasa, hemos realizado el cálculo cada vez que un proyecto de ley es presentado y cada vez que una ley resulta aprobada. Afortunadamente, el Programa de Estudios Parlamentarios cuenta con una amplia base de datos que permite construir una serie histórica del índice. Los gráficos 4, 5, 6 y 7 muestran la evolución de la TEPE en los primeros tres años de las últimas cuatro legislaturas.

G4 & G5

G6 & G7

Como puede verse, la TEPE evoluciona de manera bastante parecida durante los dos primeros años de cada una de las cuatro legislaturas. Sobre el final del segundo año, la TEPE supera la línea de 50% lo cual supone que uno de cada dos proyectos del gobierno reciben sanción. No obstante, en el siguiente año, la TEPE asciende al 60% en todas las legislaturas salvo en la actual, donde permanece estable entorno al 54%. Esto quiere decir que si bien el proceso legislativo no se frenó, sí se enlenteció el ritmo de producción de decisiones legislativas del gobierno. Como sabemos que los proyectos del Ejecutivo siguieron ingresando a un ritmo constante -incluso se presentaron más que en 2016- (1) la explicación más plausible consiste en que el estancamiento de la TEPE responde a una severa disminución del ritmo de aprobación de las cámaras. Dicho de otro modo, el Parlamento continuó recibiendo proyectos del gobierno y aprobando leyes pero a un ritmo más lento de lo que lo venía haciendo. Ello se debe al costo que insumen las negociaciones entre legisladores oficialistas y legisladores de la oposición, el cual se mide en tiempo. Si el Parlamento hubiera dejado de aprobar normas, se debería haber observado una caída del TEPE (ello se ve únicamente en el mes de agosto de 2017), pero ello no ocurrió. El valor constante de la tasa está entonces vinculada a la pérdida de la mayoría en la Cámara de Representantes y sus consecuencias en materia de negociación y consumo de un recurso finito como es el tiempo de la Cámara.

El gráfico 8 muestra que el tiempo que insume aprobar una ley en el primer año (de las últimas tres legislaturas) es algo superior a los tres meses; y en el segundo año, de aproximadamente unos ocho meses. Los registros del tercer año, sin embargo, son diferentes en los tres casos observados, aunque el apartamiento mayor es sin duda el de la actual legislatura. Las leyes de 2017 insumieron para su aprobación once meses en promedio (337 días), o sea, cincuenta y cinco días más que las aprobadas en 2007 y noventa y cinco días más que las aprobadas en 2012.

G8

Estos datos muestran que el proceso legislativo del año 2017 ha sido más trabado y negociado que antes. La pérdida de la mayoría parlamentaria obligó a la bancada del FA a modificar sus expectativas y a establecer nuevas estrategias para evitar que sus proyectos quedaran varados en comisiones. Ello implicó negociar con la oposición sin imponer condiciones además de estar predispuestos a renunciar a ciertos objetivos con el fin de aprobar leyes.

El ejemplo emblemático de esta situación tal vez  se la aprobación de la Rendición de Cuentas en la Cámara de Representantes en agosto de 2016. Durante ese trámite, el proyecto enviado por el Ejecutivo sufrió numerosas modificaciones, sobre todo en la Comisión Integrada de Hacienda y Presupuesto, que contaba con 18 miembros pero que sólo la mitad respondían al FA (al cambiar de bando Gonzalo Mujica, se modificó la correlación de fuerzas habitual de 10 a 8). El esfuerzo realizado por los principales negociadores del FA (entre los que destacaron Alejandro Sánchez y el coordinador de la bancada y presidente de la Comisión, Jorge Pozzi), posibilitó que el proyecto avanzara pero para ello el oficialismo debió renunciar a tratar casi una treintena de temas que serían desglosados y se convertirían en proyectos de ley a la espera de un futuro tratamiento (2).

 

Notas

1. En 2015, el Poder Ejecutivo envió 159 proyectos (incluye los desarchivados); en 2016, 94 proyectos; y en 2017, 103.

2. Entre los temas incluidos en la Rendición que debieron ser resignados para que el proyecto llegara al plenario, destacan la modificación al régimen de zonas francas, modificación al régimen de erradicación de la violencia doméstica, la aplicación del rifle sanitario para los animales en la vía pública, tarifas de preferencia y uniformes para los barcos de pesca artesanal, modificación al régimen de cooperativas, contrato entre la Dirección de Casinos y la empresa Hípica Rioplatense, normas relativas al FONDES, transferencia de padrones para el Mides, MGAP y MEC, tasa impositiva para las mercaderías en tránsito, modificaciones al Código General del Proceso, modificación de la bonificación que reciben las Pymes, modificación de las tasas postales, modificación de las normas de uso de medios de pago electrónicos, modificaciones al régimen de retención de haberes,  modificación del régimen de construcción de viviendas, etc..

Eventos donde la pérdida de la mayoría hizo una diferencia

El año sin mayorías legislativas provocó una serie de eventos políticos de gran importancia que mostraron con claridad el impacto del cambio. A continuación se presenta una breve lista de los principales sucesos con una mínima descripción.

16/11/2016. Comisión investigadora sobe la planta regasificadora de Gas Sayago. El diputado nacionalista Pablo Abdala presenta una serie de denuncias sobre la licitación de la planta. El FA se opone y pierde la votación (50 a 49). Sin embargo, consigue que una mayoría en la comisión (6 en 11 miembros)

16/02/2017. Interpelación al Ministro del Interior, Eduardo Bonomi. Al cierre de la interpelación realizada por el diputado colorado Germán Cardoso, el FA propuso una proeycto de declaración final donde se expresaba la satisfacción con las respuestas del Ministro. Sin embargo, por vez primera en trece años, el resultado de la votación fue negativo para el FA. A cambio, la Cámara votó, a propuesta del diputado disidente Gonzalo Mujica, una declaración donde se cuestionaba la política de seguridad (los resultados obtenidos no guardan relación con los recursos invertidos y el esfuerzo realizado).

15/03/2017. Comisión investigadora sobre la vinculación de empresas con la financiación de las campañas electorales. El diputado del FA Daniel Caggiani propone investigar los eventos vinculados con Cambio Nelson. Sin embargo, al carecer de mayorías la Cámara, a propuesta del Partido Colorado, decide crear una Comisión que investigue a cuatro empresas: Fripur S.A., Camvirey S.A. (Cambio Nelson), Aire Fresco S.A., Minitar S.A. (Agencia La 10) y CUTCSA. La comisión queda integrada con 15 miembros de los cuales 7 le corresponden al FA.

09/08/2017. Comisión investigadora sobre la Gestión de ASSE y la presunta estafa al FONASA. El diputado Eduardo Rubio (AP) propone crear una comisión investigadora para estudiar las denuncias sobre ASSE y FONASA. El FA estuvo de acuerdo pero perdió la votación sobre la integración de la comisión (quedó en minoría, 4 miembros en 9) y sobre el nombre de la comisión (pretendía que dijera irregularidades en lugar de estafa).

 

El retorno de la mayoría legislativa

En el mes de setiembre de 2017 ocurrieron dos hechos de singular importancia para el futuro del proceso legislativo. El día 9 , Sendic renunció a la Vicepresidencia de la República (y por ende, a la Presidencia de la Asamblea General y de la Cámara de Senadores), y el día 13, Mujica renunció a su banca de diputado. Sendic fue sustituido por la senadora del MPP, Lucía Topolansky, y Gonzalo Mujica por su primera supelente, la diputada del MPP, Bettiana Díaz. Ambos hechos resultaron relevantes para la bancada parlamentaria del Frente Amplio.

Lucía Topolansky es una experimentada legisladora (ingresó al Parlamento como diputada en el año 2000) que, a diferencia de su antecesor, conoce muy bien el trabajo parlamentario y cuáles son las funciones política que el Presidente de la Asamblea General debe cumplir en tanto agente del gobierno en la conducción del Poder Legislativo.  El último tramo de Sendic en ese cargo, estuvo marcado por el deterioro de su relación con los líderes de la oposición y su permanente aislamiento. Topolansky llegó al cargo con el objetivo de modificar la situación política en la cámara alta y dinamizar el proceso legislativo. En un reciente reportaje dijo: «me comprometí con el Presidente a sacar adelante una serie de proyectos (…) pedí un informe sobre los proyectos que estaban en comisiones y con los coordinadores de bancada y las Secretarías de las Cámaras, hicimos una planificación…» (1).

El ingreso de la diputada Díaz por Mujica supuso el hecho de que el FA nuevamente volvería a ser mayoría en la en la Cámara de Representantes y que el MPP recuperara una banca que había perdido a mediados de 2015 cuando el diputado abandonó el sector y se sumó a la bancada de diputados de Asamblea Uruguay.

Por tanto, ambos hechos terminan por fortalecer a la bancada del FA ya que uno garantiza mayoría en la cámara baja y otro, la conducción general del cartel legislativo a partir de las prioridades legislativas del gobierno. El último trimestre del año ofrece buenos ejemplos acerca de cómo esta nueva situación impacta sobre los resultados legislativos. El trabajo coordinado y planificado de la bancada del FA -no sin discusiones y disputas internas-, permitió la aprobación de la ley de feminicidio, la de riego agrícola, la cuota de sexos para la próxima elección y la ley de erradicación de la violencia de género. También posibilitó la media sanción de proyectos de ley complicados como el de financiamiento de los partidos políticos, el derecho al ejercicio del voto en el exterior o el que permite la desafiliación al régimen jubilatorio previsto en la ley N°16.713, conocido popularmente como ley de cincuentones.

En suma, dada las condiciones generadas luego de los cambios del mes de setiembre, deberíamos esperar que en el próximo año el Parlamento revitalice su ritmo de producción parlamentaria y que el gobierno alcance importantes éxitos legislativos. Sin embargo, ello ocurrirá siempre y cuando el voto número cincuenta no vuelva a transformarse en un problema para el partido de gobierno. Lo experiencia que deja la ruptura del diputado Gonzalo Mujica y las diferencia internas en el partido de gobierno pueden ambientar nuevas situaciones donde la mayoría legislativa esté en juego. Estaremos atentos (2).

Notas 

1. Entrevista de Emiliano Cotelo en Canal 12. Ver http://www.enperspectiva.net/home/lucia-topolansky-sobre-jose-mujica-no-le-doy-permiso-para-ser-candidato-a-presidente/

2. Deberá prestarse especial atención al comportamiento del diputado del FA por Maldonado, Darío Pérez.  En declaraciones a diferentes medios de prensa ha afirmado que no está dispuesto a votar determinados proyectos de ley que el gobierno espera su pronta aprobación (por ejemplo, impuesto a las jubilaciones militares) y ello podría constituir un nuevo problema para el FA, bastante parecido al generado por Gonzalo Mujica. El diputado Pérez ya había marcado su posición disidente en oportunidad del tratamiento de la ley presupuestal de 2015, cuando junto al diputado Mier evitaron la aprobación de al menos dos artículos del proyecto.