Producción Legislativa

Proyectos de Ley presentados según legislatura (1985-2020)

Proyectos de Ley presentados según poder y legislatura (1985-2020)

Proyectos de Ley presentados según partidos y legislatura (1985-2020)

Leyes sancionadas según legislatura (1985-2020)

Leyes sancionadas según poder y legislatura (1985-2020)

Leyes sancionadas según partidos y legislatura (1985-2020)

Tiempo que insume aprobar una ley (1985-2020)

Poderes Legislativos y Pandemia en América Latina

VII Congreso Uruguayo de Ciencia Política

Luciana Farias Santana – Universidade Federal de Alagoas

Pamela Figueroa – Universidad de Santiago de Chile

Mónica Pachón – Universidad de Los Andes

Tomás Bieda – Universidad de Buenos Aires – Universidad Torcuato Di Tella

Daniel Chasquetti – Universidad de la República

El Parlamento en el año de la pandemia

La aparición del coronavirus en el mundo impuso desafíos cruciales a los poderes legislativos. En muchas democracias, los parlamentos dejaron de sesionar por varias semanas y sólo retomaron sus funciones mediante la introducción de nuevas tecnologías no siempre eficientes. En otros casos, los parlamentos perdieron espacio ante el avance de poderes ejecutivos con vocación dominante. Los estudios recientes sobre estos problemas muestran que la pandemia ha erosionado fundamentalmente dos dimensiones del trabajo parlamentario: la deliberación legislativa y la capacidad de control sobre el gobierno. La revista The Theory and Practice of Legislation (v. 8, n. 1–2) publicó en mayo de 2020 un dossier sobre cómo el funcionamiento de los Parlamentos del varios países (Francia, Reino Unido, EEUU, Canadá, Hungría, Ghana, Australia, etc.) se vio afectado. La revista e-Legis publicará próximamente un dossier de similares características sobre Brasil y algunos países de la región.

El presente informe analiza el desempeño del Parlamento de Uruguay durante el año de la pandemia. La información fue tomada del Sistema de Información Parlamentaria del Poder Legislativo y estandarizada de acuerdo a los criterios de adoptados por el Programa de Estudios Parlamentarios. El informe cubre el período período 01/03/2020 – 31/12/2020 y está dividido en tres secciones: Funcionamiento, Legislación y Supervisión del gobierno. En cada sección se comparan los datos del período con los de las últimas tres legislaturas (años 2005, 2010 y 2015) a los efectos de contar con parámetros de evaluación objetivos que respalden las conclusiones.

En líneas generales puede decirse que la actividad del Parlamento estuvo caracterizada por el accionar de una mayoría parlamentaria estable, compuesta por los legisladores del Partido Nacional (PN), Partido Colorado (PC), Cabildo Abierto (CA), Partido Independiente (PI) y Partido de la Gente (PG), a los que se sumó puntualmente el diputado del Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI). Esta mayoría funcionó en forma coordinada en ambas cámaras, controlando sin mayores dificultades el poder de agenda del Parlamento (capacidad de determinar qué asuntos se tratan y bajo qué condiciones).

Funcionamiento del Poder Legislativo.

Durante 2020 se realizaron 118 sesiones de plenarios: 45 en la Cámara de Senadores, 64 de la Cámara de Representantes y 9 de la Asamblea General. Pese a la emergencia de la pandemia el número de reuniones de los plenarios fue casi similar al observado en la legislatura anterior (124), pero bastante inferior al observado en 2005 y 2010 (178 y 146 respectivamente).

Pese a que los plenarios funcionaron normalmente, el ritmo de reuniones de las comisiones permanentes y especiales se vio afectado por las precauciones sanitarias que la institución debió adoptar. Durante los meses de marzo y abril, muchas sesiones fueron canceladas y varios proyectos de ley fueron tratados directamente en el plenario sin un dictamen específico de una comisión como lo indican los reglamentos de las cámaras. Al retraso de esos primeros meses se sumó el tratamiento de la Ley de Urgente Consideración de más de 500 artículos presentado por el gobierno a mediados de abril. En esa ocasión, las dos cámaras crearon comisiones especiales de más de veinte miembros que trabajaron en sesiones diarias y que afectó el funcionamiento de las comisiones permanentes y del plenario del Senado en particular. En 2020 se realizaron 559 reuniones de comisiones, cifra muy inferior a la observada en las anteriores tres legislaturas (882 en 2005; 735 en 2010; 712 en 2015).

En el Senado, las comisiones más activas fueron la integrada de Presupuesto con Hacienda (44 sesiones) y la Especial para el tratamiento de la LUC (34). Las comisiones permanentes más activas fueron la de Asuntos Laborales y Seguridad Social (15), Constitución y Legislación (15), Asuntos Internacionales (14) y Asuntos Administrativos (14). En la Cámara de Representantes las comisiones más activas fueron Legislación del Trabajo (30), Salud Pública (24) e Industria (19).

En términos comparados, el funcionamiento del Parlamento uruguayo -analizado a partir de estas dos sencillas dimensiones- fue muy bueno. El control de la pandemia durante la mayor parte del año permitió que la institución no debiera recurrir a metodologías de trabajo a distancia. Los organismos principales (plenarios y comisiones) sesionaron y cumplieron con sus cometidos fundamentales, pese a que la información procesada arroja evidencia de que el año 2020 fue sin dudas atípico.

Producción Legislativa

Durante 2020 se presentaron en el Parlamento un total de 286 proyectos de ley. Esta cifra es sensiblemente inferior a la observada en las tres legislaturas anteriores (437 en 2005, 399 en 2010 y 451 en 2015). El 37% (106) de los proyectos fueron enviados por el Poder Ejecutivo (PE) y el 63% (180) por los legisladores. En este último grupo, el PN presentó 55 proyectos (31% ); el FA, 45 (25%); el PC, 31 (17%); y CA 16 (8%).

En términos comparados, la caída en la presentación de proyectos es bastante similar en ambos poderes. Es probable que el empaquetamiento de decenas de leyes -que recogían las cuestiones fundamentales del programa del nuevo gobierno- en la Ley de Urgente Consideración (ley ómnibus), haya influido en el descenso de la proactividad del PE respecto a las tres legislaturas anteriores. En el caso del Poder Legislativo (PL) pueden haberse combinado dos factores. Por un lado, las dificultades de los partidos para asumir los nuevos roles que la ciudadanía les asignó. El partido que anteriormente gobernaba ahora es oposición y los partidos que antes eran oposición ahora gobiernan. Este intercambio de roles puede haber afectado las lógicas de trabajo y la definición de estrategias. Por otra parte, la pandemia pudo haber limitado la natural vocación de los legisladores a escribir proyectos. Un escenario donde la lucha contra el coronavirus era en el asunto público dominante, pudo haber limitado e intimidado la presentación de iniciativas a veces no tan relevantes para la política nacional.

No obstante, el bajo desempeño en la presentación de proyectos contrasta con el importante nivel de producción legislativa registrada en 2020. En total, fueron sancionadas 75 leyes, 62 iniciadas por el PE (82%) y 13 iniciadas por los legisladores (18%). Estos datos confirman que el PE apoyado en una mayoría en las cámaras, sigue siendo el principal legislador del sistema político uruguayo. En términos comparados, el número de leyes de 2020 es el segundo más alto desde 2005.

Un volumen inferior de proyectos del PE combinado con un alto nivel de aprobación legislativa genera un aumento inusitado de la tasa de efectividad legislativa del gobierno (TELPE). Este cálculo se realiza dividiendo las iniciativas transformadas en ley entre el total de proyectos enviados. Al cierre de 2020, la TELPE se ubicó en 58%, guarismo muy superior al observado en las anteriores legislaturas (36% en 2005, 31% en 2010 y 28% en 2015).

El factor principal que explica la eficacia del PE es sin duda la existencia de una mayoría legislativa (de coalición) que apoya al gobierno, controla el poder de agenda de ambas cámaras y privilegia las iniciativas del gobierno. Este era uno de los desafíos principales que tenía el gobierno de coalición y los datos procesados parecen confirmar que lo ha resuelto en forma excelente. Las entrevistas realizadas para este informe confirman que los partidos de gobierno funcionaron en forma coordinada en ambas cámaras, con coordinadores de bancada en contacto permanente y con reuniones plenarias donde saldaron diferencias (sobre todo en la discusión de la LUC y el Presupuesto Nacional).

De las 75 leyes, hay por lo menos una decena que podrían ser catalogadas como de gran importancia para la marcha del gobierno: Ley de Urgente Consideración; Presupuesto Nacional; Modificación del Régimen de Residencia Fiscal; Creación del Fondo Covid-19; Prórroga de las Elecciones Departamentales; Reglamentación del Artículo 38 de la Constitución; etc. En promedio, cada ley tardó 53 días en ser sancionada. Este guarismo es el más bajo de las últimas legislaturas: en 2010 había sido de 70 días, en 2005 de 104 días y en 2015 de 106 días. La celeridad promedio responde básicamente a la forma en cómo trabajó el Parlamento durante los primeros meses de la pandemia, cuando se aprobaron más de una decena de leyes relativas a la crisis sanitaria en menos de 10 días.

Del total de leyes, sólo 7 fueron votadas con el rechazo en general del Frente Amplio (FA). El dato confirma algo ya observado en los últimos veinte años: las diferencias sustantivas en la producción parlamentaria remiten a cuestiones distributivas y en general, no representan una proporción mayor al 10% de las decisiones.

Supervisión del Gobierno

La supervisión parlamentaria del gobierno se desarrolla en Uruguay a través de tres dispositivos constitucionales: el llamado a sala de ministros (interpelaciones), los pedidos de informes de los legisladores (preguntas escritas) y las comisiones investigadoras. Los reglamentos de ambas cámaras disponen de dos mecanismos adicionales: el llamado de ministros a comisiones (no obligatorio para los jerarcas) y los llamados a sala de ministros en régimen de comisión general (tampoco obligatorio). Este último mecanismo se distingue de las interpelaciones por el hecho de que la cámara convocante no toma una decisión final (satisfacción o no) sobre las respuestas brindadas por el ministro.

En 2020 se realizó una única interpelación a cuatro ministros del gobierno (Arbeleche, Heber, Paganini y Moreira) a cargo del diputado Eduardo Lust de Cabildo Abierto (CA), partido miembro de la coalición de gobierno. La interpelación estuvo centrado en preguntas sobre decisiones adoptadas por la anterior administración por lo que el evento tuvo un carácter sui generis, dado que los jerarcas no eran los responsables de las políticas públicas que se estaban cuestionando. Por tanto, la oposición no activó este mecanismo ni los llamados a sala en régimen de comisión general durante el primer año de la legislatura. Esta realidad contrasta radicalmente con lo observado en las anteriores legislaturas: en 2005, 4 interpelaciones y un llamado en régimen de comisión general; en 2010, una interpelación y 4 llamados; y 2015, 5 interpelaciones y 4 llamados. Tal disonancia puede explicarse precisamente por el impacto de la pandemia y las reiteradas convocatorias del gobierno -y aceptadas por la oposición- a trabajar en forma unida para enfrentar la crisis.

El hecho de que no haya habido interpelaciones ni llamados a sala en régimen de comisión general, no supuso ausencia de supervisión sobre el gobierno. Por el contrario, la información presentada muestra un recurrente uso de otros dispositivos. En 2020, se produjeron 102 comparecencias (acordadas voluntariamente) de ministros a las comisiones, 52 en la Cámara de Representantes y 51 en el Senado. El número de visitas de los ministros es muy superior al observado en 2015 (81) y algo inferior al de 2010 (120) y 2005 (111). Los ministros más convocados fueron Carlos Uriarte (MGAP) en 13 ocasiones; Javier García (MDN) en 12; Pablo Mieres (MTSS) en 10 y Azucena Arbeleche (MEF) y Luis A. Heber (MTOP), en 9.

Otro dispositivo ampliamente utilizado fue el pedido de informes. En total, fueron cursados 857 pedidos de informes, 697 firmados por los diputados y 160 por los senadores. Del total de pedidos de informes, un 15% estaban vinculados a la crisis del coronavirus.

El volumen total de pedidos de informes es el mayor de las últimas cuatro legislaturas (en 2005, 477; en 2010, 341; y en 2015, 600) y estuvo impulsado por el alto número de pedidos de informes presentados por legisladores de los partidos de gobierno que estaban, en general, orientados a indagar asuntos vinculados con las pasadas administraciones.

El alto número de pedidos de informes no fue obstáculo para que los ministerios y las agencias del gobierno respondieran a buen ritmo. En 2020, el Parlamento recibió respuestas al 52% de las solicitudes (445) lo cual constituye la tasa de respuestas más alta de las últimas cuatro legislaturas (48% en 2005; 35% en 2010 y 42% en 2015).

Desde 1985, los partidos de la oposición han monopolizado el uso de este recurso de fiscalización, con tasas de participación superiores al 80% de los pedidos cursados. Sin embargo, este año el FA presentó el 52% en tanto los partidos de gobierno el 48%. En la coalición de gobierno lidera el ranking de pedidos de informes el PC con 142, seguido por CA con 96; el PN (91) y el PG con 52. Las respuestas cursadas por los ministerios presentan poco sesgo partidario, algo ya observado en legislaturas anteriores. El FA recibió respuestas a un 56% de sus pedidos, el PC recibió un 39%; CA un 43%, el PN un 60% y el PG un 71%.

Los ministerios más consultados fueron el de Salud Pública (MSP) con 106 pedidos de informes; el de Desarrollo Social (MIDES) con 103; el de Educación y Cultura (MEC) con 77; el de Economía y Finanzas (MEF) con 70; y el de Industria, Energía y Minería (MIEM) con 69. Los que brindaron mayores proporciones de respuestas fueron el Ministerio de Relaciones Exteriores (80%), la Oficina de Servicio Civil (79%), el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (70%), el MSP (70%), el MEF (67%) y el Ministerio de Defensa Nacional (62%). Por debajo de la media se encuentran el MIDES (50%), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (49%), el MIEM (48%), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (44%), el MEC (42%) y el Ministerio de Turismo (33%).

El ranking de legisladores en materia de pedidos de informes lo encabeza en el Senado, Charles Carrera (FA) con 59, seguido de Sandra Lazo (FA) con 33, Liliam Kechichian (FA) con 32 y Amanda Della Ventura (FA) con 30. El senador de la coalición de gobierno con más pedidos de informes fue Raúl Lozano (CA) con 23. En la Cámara de Representantes, el ranking lo encabeza Daniel Peña (PG) con 52, seguido por Felipe Schipani (PC) y Lucía Echeverry (FA) con 45, Daniel Caggiani con 36 y Gerardo Núñez con 31. Un 86% de los pedidos de informes fueron individuales y un 14% colectivos, destacándose entre estos los 39 enviados por el FA con la firma de todos sus senadores.

Montevideo, 25 de febrero de 2020.

El primer mes de la nueva Legislatura

En su primer mes de actividad, la nueva Legislatura se vio fuertemente afectada por el brote del corona virus. El Parlamento, en tanto órgano colectivo, debió adoptar medidas de distanciamiento social que complicaron su funcionamiento y composición. A esto se sumó el problema de su agenda de trabajo. Como bien sabemos, en la democracia presidencial uruguaya, el Poder Ejecutivo es un actor legislativo relevante, sobre todo cuando cuenta con el apoyo de mayorías legislativas. El nuevo gobierno del Presidente Lacalle Pou cuenta con un programa legitimado en la campaña electoral y con una coalición mayoritaria en ambas cámaras. La aparición del virus obligó a modificar drásticamente sus planes y prioridades al verse obligado a adoptar medidas urgentes que, en general, no exigieron soluciones legislativas. De esta forma, el Parlamento se vio privado de una de las fuente más importante de creación legislación como lo es el gobierno.

A su vez, en el Palacio Legislativo varias reuniones de las comisiones permanentes debieron ser canceladas, mientras los legisladores seniors solicitaban licencias preventivas para evitar el contagio. Cualquier otra crisis hubiera tenido al Parlamento como actor central del sistema político, pero bajo estas condiciones pareció transformarse en una institución casi marginal. Sin embargo, durante el mes de marzo existió actividad parlamentaria que puede ser analizada a la luz del escenario crítico. Este breve informe repasa la actividad legislativa, las acciones de supervisión, el funcionamiento del plenario de las cámaras y las comisiones, y compara la legislatura instalada con las anteriores cuatro.

Actividad Legislativa.

Entre el 15 de febrero y el 31 de marzo se presentaron 27 proyectos de ley y se retiraron de archivo otras 37 iniciativas pendientes. En total, el Parlamento recibió en marzo de 2020, un total de 64 proyectos, 17 originados en el Poder Ejecutivo y 47 en el Poder Legislativo. La distribución de proyectos entre las cámaras fue equitativa pese al desigual tamaño: mientras el Senado recibió 34 iniciativas; la Cámara de Representantes recibió 30.

gráfico1
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gráfico2.1

Si se considera la filiación partidaria de los nuevos proyectos firmados por los legisladores, puede observarse que el Partido Colorado (PC) fue el agrupamiento partidario que más iniciativas legislativas presentó (8). El Frente Amplio (FA) no propuso nuevos proyectos y concentró su estrategia en el desarchivo de 16 proyectos pendientes de la anterior legislatura. Entre ellos, hay 10 proyectos de ley escritos por bancada del MPP en mayo de 2019 relativos a la ética de la función pública(1). El PN desarchivó 11 proyectos, entre ellos, el de Telemedicina redactado por el presidente de la cámara, Martín Lema.

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Durante el mes de marzo fueron sancionadas 3 leyes y 10 proyectos recibieron al menos la sanción de una de las cámaras.  A la fecha de cierre del informe (01/04/2020), por lo menos tres proyectos contaban con doble sanción y estaban listas para que el Poder Ejecutivo los promulgue como ley. Las normas aprobadas fueron una prórroga al seguro de desempleo de los trabajadores de PILI S.A. (Nº 19.864), la autorización para la salida del velero-escuela Capitán Miranda (19.865) y un modificación a la ley de consumo problemático de bebidas alcohólicas (Nº 19.866).

Actividad de supervisión del gobierno.

En el mes de marzo no se produjeron convocatorias a sala de ministros ni participación de los mismos en comisiones. La ausencia de estas típicas prácticas responde a la política de distanciamiento social impulsada por el gobierno como forma de combate al corona virus. La única actividad de supervisión ejercida fue la solicitud de informes a los ministerios y entes autónomos, según los establecido en el artículo 118 de la Constitución.

En el mes de marzo, los legisladores solicitaron 49 pedidos de informe, 12 originados en el Senado (24%) y 37 en la cámara baja (76%). Ninguno de ellos ha sido respondido hasta ahora, pero se encuentran dentro del plazo previsto para la emisión de las respuestas. Los ministerios con más solicitudes fueron el MSP (12), el MEC (6) y el Ministerio del Interior (6). De los 49 pedidos de informes, 9 estuvieron centrados en el problema del coronavirus.

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El PN y el FA fueron los partidos que más solicitudes cursaron (19 y 18 respectivamente), seguidos por el PC (8), CA (2), PG (1) y PERI (1). El análisis del destino de los pedidos de informes permite determinar las preferencias de supervisión de cada partido.

Entre los partidos de la coalición de gobierno se observan conductas muy diferentes. El PN centró sus preguntas en el MEC (situación edilicia de varios centros educativos) y en el MSP (evolución de ciertas enfermedades y situación de centros hospitalarios del interior del país). Todos los pedidos de informe del PC fueron redactados por la diputada de Colonia, Nibia Reisch, y estuvieron concentrados en la gestión de diferentes aspectos de la gestión ministerial del anterior gobierno.

gráfico4.2

Por su parte, el FA orientó sus preguntas hacia el MDN (desempeño de ciertas funciones por parte de las Fuerzas Armadas), el MSP (test del corona virus y centros hospitalarios), el MTOP y el Ministerio del Interior. El PERI cursó un sólo pedidos de informes al MVOTMA.

gráfico4.1

Funcionamiento de las cámaras

Pese a las limitaciones que impuso el corona-virus, los plenarios de ambas cámaras sesionaron razonablemente bien. La Cámara de Senadores presidida por Beatriz Argimón, realizó 7 sesiones y la Cámara de Representantes, presidida por Martín Lema, realizó 8.

En el Senado, sólo 3 de las 15 comisiones permanentes realizaron reuniones (Defensa, Asuntos Laborales y Población); 8 planificaron sesiones pero debieron ser canceladas por la emergencia del virus; y sólo 4 no funcionaron (Asuntos Internacionales, Hacienda, Ganadería y Medio Ambiente). En la Cámara de Representantes sesionaron 14 de las 15 comisiones permanentes (sólo falta instalar la Comisión de Turismo) pero fueron canceladas 10 reuniones por el corona virus. También se ensayaron algunas iniciativas de reuniones virtuales según ha trascendido en la prensa, pero el Sistema de Información Parlamentaria no especifica cuántas se han realizado bajo esa modalidad (2).

Durante el mes de marzo, actuaron en el Senado los 31 legisladores titulares y 9 suplentes; y en la Cámara de Representantes, los 99 titulares y 15 suplentes. En la primera quincena, las licencias estuvieron motivadas por el inicio de la campaña electoral departamental (16 legisladores competirán por el cargo de Intendente). En la segunda quincena, las licencias estuvieron motivadas por el corona virus pues los legisladores cuya edad los ubica en el segmento de población de riesgo de contagio, optaron por recluirse en sus domicilios y dar paso a suplentes mas jóvenes (José Mujica, Lucía Topolansky, Eduardo Bonomi, Danilo Astori, Lilián Kechichián, Julio Sanguinetti, Sergio Abreu, entre otros).

La 49º Legislatura en términos comparados

Marzo de 2020 ha sido un mes de productividad media según se concluye de la comparación con las anteriores cuatro legislaturas. En materia de aprobación de leyes, la 49º Legislatura se ubica en el segundo lugar; en materia de presentación y desarchivo de proyectos, está tercera y en actividad de supervisión -evaluada como presentación de pedidos de informes- también queda tercera entre cinco. Por tanto, pese al corona virus y a las consecuencias que ha generado sobre su funcionamiento, parece claro que la actual legislatura ha realizado un estreno aceptable. En próximos informes, analizaremos cómo la crisis impacta sobre su desempeño durante los próximos meses.

gráfico5
gráfico5.1
gráfico5.2
sesiones


Notas:

* Todos los datos presentados en este informe son públicos y se encuentran disponibles en el Sistema de Información Parlamentaria del sitio web del Poder Legislativo.

(1) Ver https://www.elpais.com.uy/informacion/politica/leyes-impulsadas-mpp-enfrentan-reparos-oficialismo.html (Consultado el 30/04/2020, 16:20 hrs.).

(2) Ver https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/3/parlamento-busca-mecanismo-para-que-las-comisiones-se-reunan-de-manera-remota/ (Consultado el 30/04/2020, 18:50 hrs.).

El Parlamento de la Alternancia: examen de la 49º Legislatura

El resultado de las elecciones nacionales de 2019 determinó el triunfo del principal candidato de la oposición luego de tres gobiernos consecutivos del Frente Amplio. La alternancia, sin embargo, no generó cambios dramáticos en la composición del Parlamento. Las novedades principales fueron la disminución del tamaño del Frente Amplio (perdió 3 senadores y 8 diputados) y la emergencia de Cabildo Abierto (3 senadores y 11 diputados). Los partidos tradicionales mantuvieron básicamente su representación ya que mientras el PN perdió dos diputados pero se quedó con el premio de la vicepresidencia, el PC mantuvo el mismo número de bancas en ambas cámaras. El Partido Independiente perdió dos de sus tres bancas, la Unidad Popular perdió su banca y dos nuevos partidos conquistaron una banca en la cámara baja, el Partido de la Gente y el Partido Intransigente Ecologista Radical.

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Nota: PERI (color naranja), Partido Independiente (violeta) y Partido de la Gente (color verde claro) con una banca cada uno.

El surgimiento de un nuevo partido y la reducción del tamaño del Frente Amplio, generaron un aumento de la fragmentación del sistema de partidos. Para confirmar esta apreciación utilizamos el  número efectivo de partidos del sistema. La aplicación de este índice en la esfera parlamentaria facilita la comprensión del tipo de desafíos que debe enfrentar un gobierno a la hora de impulsar decisiones legislativas.

El gráfico 3 muestra la evolución del número efectivo de partidos en cada una de las cámaras desde 1943 a la fecha. Como podrá apreciarse, el nivel de fragmentación parlamentaria (3,31 en el Senado y 3,26 en la cámara baja) se asemeja al observado en 1990, cuando el Partido Colorado perdió 5 senadores y 11 diputados y surgió el Nuevo Espacio como desprendimiento del Frente Amplio, con 2 senadores y 9 diputados. Para enfrentar ese escenario fragmentado, el entonces presidente, Luis Lacalle Herrera, negoció un gabinete de coalición que incluyó cuatro ministros del Partido Colorado.

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Número Efectivo de Partidos en el Parlamento (1943-2020)

La formación de una coalición de partidos en la segunda vuelta, le permitió a Luis Lacalle Pou presentar una perspectiva de gobernabilidad creíble y eficiente para abordar un escenario fragmentado como el que se describe. Los partidos de la coalición reúnen en conjunto el 58%  del Senado y el 56% de la cámara baja. Ahora, el desafío que Lacalle Pou deberá sortear es el de hacer funcionar la coalición en la arena parlamentaria. Para ello, se requieren importantes niveles de coordinación entre las bancadas (son tres en el Senado y cinco en Diputados) así como establecer mecanismos fluidos de negociación y toma de decisiones en el gabinete que garanticen la disciplina parlamentaria de los legisladores oficialistas. Cox & McCubbins denominan a ese proceso de ensamble parlamentario como “creación de un cartel legislativo”, donde los miembros del partido o coalición mayoritaria delegan parte de su poder en una autoridad central a cambio de recompensas como posiciones en la estructura del partido o en las cámaras, el apoyo a la búsqueda de la reelección o el libre uso de los bienes colectivos que el emprendimiento produzca (llámese, éxitos del gobierno). Una vez constituido el acuerdo, el cartel legislativo tomará el control del poder de agenda en el legislativo, o sea, la capacidad de determinar cuáles asuntos serán tratados y cuáles no.

Cabe destacar que una distribución congruente de las carteras del gabinete como la que hizo Lacalle Pou, contribuye a la formación de un cartel legislativo. La asignación de los ministerios de acuerdo al al peso legislativo de cada socio de la coalición, constituye una condición para que los miembros se sientan satisfechos. Si reciben tantos ministerios como votos aportan en el Parlamento estarán más predispuestos a colaborar con el emprendimiento colectivo. El Índice de Congruencia del Gabinete de Amorín Neto (1998) permite evaluar el grado de justicia con que se asignan los ministerios. El cuadro 1 muestra los valores del índice para todos los gobiernos formados bajo la Constitución de 1967. El cálculo fue realizado tomando como unidad base a las fracciones partidaria lo cual permite la comparación entre gobiernos con diferentes formatos (de partido o de coalición). Como podrá observarse, el gabinete de Lacalle Pou es de los más congruentes de la serie pues su valor se aproxima a 1 (máxima congruencia).

Cuadro Congruencia
Nota: Elaboración en base a Chasquetti, Daniel (2013). Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay. Journal of Politics in Latin America. Vol. 5-1

Por tanto, los pasos dados por el gobierno electo parecen ir en la dirección correcta. Sin embargo, todavía existen dudas respecto a cómo funcionará efectivamente la coalición en el nivel legislativo y sobre todo, cuánto tiempo durará. No está demás señalar que algunas coaliciones de gobierno no funcionaron como cárteles legislativos (por ejemplo, la de Lacalle Herrera) y que en general, las coaliciones en Uruguay suelen romperse antes de completar el período de gobierno.

Tasas de reelección.

La literatura especializada sostiene que cuanto mayor es la proporción de legisladores reelectos, más experimentados serán sus miembros y más eficiente será la labor parlamentaria. Nelson Polsby (1968), un autor clásico de los estudios legislativos, ha utilizado a este indicador como la primera característica (boundaries) para determinar el nivel de institucionalización de una asamblea legislativa. En Uruguay, las tasas de reelección legislativa siempre han sido moderadas pues no alcanzan los niveles extremos del Congreso de los Estados Unidos, pero se distancian de los casos donde las posiciones legislativas no son tan apetecidas, como por ejemplo Argentina.

Los gráficos 4 y 5 muestran la evolución de la proporción de buscadores de reelección junto a las tasas de éxito en esa tarea para cada una de las cámaras .

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Nota: En ambos gráficos, las tasas de reelección están calculadas sobre el total de miembros de la cámara. La base del cálculo son los legisladores que asumen el 15 de febrero del primer año de la legislatura.

Como podrá apreciarse, en 2019 algo más de 7 de cada 10 legisladores compitieron por la reelección. La tasa de éxito se mantuvo estable en la Cámara de Representantes (49% en las últimas tres elecciones) pero cayó nueve puntos en la Cámara de Senadores.  Los estudios previos señalan que la reelección en Uruguay depende de la performance electoral del partido del legislador y sobre todo, del resultado que consigue su fracción. Cuando aumentan los niveles de volatilidad electoral inter e intrapartidaria, la tasa de reelección disminuye.

La elección de octubre mostró un aumento de la volatilidad (pasó de 4% en 2014 a 12% en 2019), fenómeno que se explica básicamente por el declive electoral del Frente Amplio (pasa de 48% a 39%) y la aparición de un nuevo partido relevante (Cabildo obtuvo el 11% del voto). En ese marco, los legisladores que buscaban ser reelectos tuvieron menos probabilidades para alcanzar su objetivo. El gráfico 6 discrimina las tasas de reelección según partido y cámara.

Tasa de reelección

Allí puede verse que el PN presenta tasas de reelección altas y el PC bajas. En el Senado (barras rojas) se observa una tasa de reelección muy baja del Frente Amplio (25%) pues de los 16 senadores electos en 2014, 7 no compitieron (Agazzi, Almagro, Carámbula, De León, Sendic, Daniel Martínez y Daniela Payssé) y de los 9 que sí lo hicieron, 5 quedaron por el camino (Patricia Ayala, Mónica Xavier, Constanza Moreira, Rafael Michelini y Marcos Otheguy). En el PC influyó dramáticamente la salida del líder Bordaberry y la desaparición de Vamos Uruguay. La creación de un nuevo sector -Ciudadanos-, en torno a la figura de Ernesto Talvi, provocó un aumento de la volatilidad interna y por ende, una caída en las tasas de reelección partidaria.

Legisladores nuevos.

El nuevo parlamento muestra un 59% de miembros con experiencia parlamentaria. Un 47% son legisladores reelectos de la anterior legislatura y un 12% son legisladores que ya habían actuado  en anteriores legislaturas como titulares (Argimon, Botana, Kechichián, Charles Carrera, Enciso, Julio Sanguinetti, Enrique Rubio, Dardo Sánchez, Osorio y Lazo) o como suplentes (Carmen Asiaín, Gianoli, Estévez, Perrone, Viera y Ferreira). Por tanto, la tasa de renovación real (legisladores absolutamente nuevos) se ubica en 41%.

El cuadro 2 muestra la distribución de los 51 legisladores novatos por partidos. Como podrá observarse, todos los partidos, salvo el PI y el PG, cuentan con legisladores nuevos. Entre los partidos mayores del sistema, el que más renovó fue el Partido Colorado con un 47% de nuevos legisladores (Talvi, Alvear, Cervini, Melazzi, Moreno, Schipani, Roselló y Zubía), lo cual es consistente con el análisis de las tasas de reelección. El Frente Amplio le sigue en proporción de renovación (35%) pero lidera el ranking en números absolutos de nuevos legisladores (19 en total): Bergara, Cosse, Dellaventura, Olesker, Antonini, Cairo, Etcheverry, Irigoín, Lorenzo, Mesa, Otero, Tinaglini, Tucci, Aita, Mato, Olivera, Gehrard, Olmos y Álvaro Lima. El Partido Nacional es tercero en proporción de renovación con 11 nuevos legisladores (27%): Blas, Colman, De Mattos, Dos Santos, Echeverría, Morel, Radiccioni, Juan M. Rodríguez,  Satori, Viana y Viviano.

2
Nota: Tasa de renovación calculada sobre las bancas de senadores y diputados que obtuvo cada partido en octubre de 2019

De dónde vienen.

Resulta interesante saber si los legisladores nuevos ocuparon otras posiciones políticas previas y si no lo hicieron, cuál es su proveniencia. Del total de 52 nuevos legisladores, 28 ocuparon cargos políticos de diversa índole (54%): 4 fueron ministros (Bergara, Cosse,  Olesker y Ana Olivera); 14 fueron ediles (Aita, Alvear, Antonini, Cairo, Dellaventura, Lorenzo y Tucci por el Frente Amplio; Blas, Colman, De Mattos, Irene Moreira -ahora en Cabildo-, Radiccioni y Viviano por el Partido Nacional; y Cervini por el Partido Colorado); 3 fueron alcaldes (Irigoin, Morel y Otero); 2, concejalas de Montevideo (Capillera y Pérez, ambas de Cabildo); 4 directores departamentales (Dos Santos y Echeverría del PN y Tinaglini y Lucía Etcheverry del FA) y 1 asesor letrado de la Corte Electoral (Schipani).

Entre los 24 restantes nuevos legisladores hay algunos que han desempeñado cargos importantes en el Estado que no son ni electivos ni de designación discrecional: Manini era Comandante en Jefe del Ejército; Domenech era escribano de Presidencia de la República y Zubía, Fiscal de la Nación. Hay 3 nuevos legisladores que se definen como dirigentes partidarios (Gustavo Olmos, FA-NFR; Nicolás Mesa, FA-MPP; Juan Martín Rodríguez, PN-71; y María Eugenia Rosello, PC-Ciudadanos) y otros 3 que se definen como militantes sociales (Daniel Gehrard, FA-PVP; Verónica Matto, FA-1001; y Álvaro Lima, FA-Salto). Por su parte, Ernesto Talvi (PC) era director de CERES; Juan Carlos Moreno (PN) presidente de la Federación Rural de Paysandú; y Pablo Viana (PN), jefe de campaña de Juan Sartori. Otros 4 han participado de campañas electorales o movimientos sociales (Juan Sartori, PN; César Vega, PERI; Martín Melazzi, PC; y Eduardo Lust, CA) y 7 se declaran sin experiencia política, todos diputados de Cabildo Abierto: Albernaz, Caballero, Cal, Camargo, Solís Echeverría, Sodano y Testa.

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Reelección y experiencia parlamentaria

La renovación parlamentaria cuenta con dos motores. El primero es el retiro de la vida pública, por decisión personal, de muchos legisladores de larga trayectoria o de edad avanzada. El segundo es el fracaso de los legisladores en la búsqueda de la reelección. La renovación parlamentaria suele ser bien ponderada por medios de comunicación, analistas y sectores de la ciudadanía molestos o críticos con los resultados del gobierno y del conjunto del sistema político. Esos juicios normalmente pasan por alto que el fenómeno presenta un lado negativo vinculado con el trabajo concreto que realizan los parlamentarios. Cuando se produce la salida de muchos legisladores experimentados, la labor del cuerpo colectivo inevitablemente se resiente, porque la generación de reemplazos supone un costo que en términos generales podríamos medirlo en tiempo, pero que en términos sustantivos, implica una sucesión de eventos típicamente parlamentarios como son las sesiones, las negociaciones, los debates, etc.

El pasado año, el Programa de Estudios Parlamentarios publicó un estudio sobre el esfuerzo parlamentario de los senadores en base a seis dimensiones: asistencia, legislación, uso de la palabra en el plenario, exposiciones y contralor del Poder Ejecutivo. El cuadro 3 muestra el ranking de los primeros 25 senadores evaluados con información relativa a si había asumido como titular el 15 de febrero de 2015, si compitió por la reelección en octubre de 2019, si tuvo éxito en ese emprendimiento y si se mantendrá en la cámara a partir del 1º de marzo de 2019.

Senadores 49 segun IEP

El cuadro muestra una situación preocupante: solo 3 de los 25 senadores -Lucía Topolansky, Charles Carrera y Carlos Camy- estarán presentes en el Senado a partir del 1º de marzo de 2019. Obsérvese que cinco senadores fueron reelectos pero pasarán a desempeñar funciones en el Poder Ejecutivo a partir del 1º de marzo: Álvaro Delgado, Luis Alberto Heber, Javier García, Jorge Larrañaga y Luis Lacalle Pou, quien naturalmente optó por la Presidencia de la República. La salida de Larrañaga permitirá el ingreso de su suplente, Carlos Camy, senador no reelecto.  A su vez, 10 senadores compitieron por la reelección pero no tuvieron éxito (los del Frente Amplio fueron mencionados en el anterior apartado), otros 7 no compitieron por diferentes razones (Pedro Bordaberry, Ruben Martínez Huelmo, Ernesto Agazzi, Ivonne Passada, Marcos Carámbula, Daniel Garín y Leonardo De León) y la senadora Daniela Payssé había fallecido el 21/12/2018.

Este escenario ilustra acerca de un deterioro de las fortalezas políticas del Senado porque los miembros más productivos de la anterior legislatura no estarán presentes en la actual. Es cierto que el estudio sobre el esfuerzo parlamentario no evaluó a los senadores electos de 2014 que habían pasado al Poder Ejecutivo (Astori y Bonomi) y que en este Senado estarán presentes otros senadores experimentados que retornan al Parlamento como Sanguinetti, Kechichián o Rubio. Estos datos dejan bastante en claro  que un buen desempeño parlamentario no garantiza la reelección pues los propios partidos y sectores no cuentan con estrategias de protección para aquellos miembros más dedicados a la labor parlamentaria. Esta es una contradicción difícil de explicar si se parte del supuesto de que el Parlamento es el ámbito natural donde residen los partidos.

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Características de los miembros de la 49º Legislatura

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Características de los miembros de la 49º Legislatura

Si comparamos los atributos de los miembros de la nueva legislatura con los de la anterior, encontraremos algunos cambios relevantes y algunas llamativas continuidades.  El siguiente gráfico radial compara cinco atributos del Parlamento, de los cuales dos cambian de forma importante (proporción de legisladores del Frente Amplio y experiencia legislativa) y tres mantienen rasgos bastante similares en ambas legislaturas (proporción de mujeres, edad promedio y formación terciaria).

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Como se señaló antes, la principal alteración reside en la composición partidaria de las cámaras. La bancada del Frente Amplio será algo más pequeña, la de los partidos tradicionales prácticamente igual, surge un cuarto partido relevante (Cabildo) y tres partidos menores (PI, PG y PERI).  La segunda diferencia importante respecto a la legislatura anterior es el nivel de experiencia de los legisladores. El gráfico radial mostraba que el promedio general desciende de 65 a 53 meses. El cuadro 5 muestra que la caída ha sido brusca en ambas cámaras y en los tres grandes partidos. Se destacan el caso de los diputados y senadores del Partido Colorado y el de los senadores del Frente Amplio (121 a 86 meses). El PN presenta un aumento del nivel de experiencia en el Senado pero ello es relativo, pues cuando el 1º de marzo, los senadores Heber, Larrañaga y Javier García pasen a ocupar cargos ministeriales, el promedio descenderá a 114 meses. Por tanto, la caída es generalizada y alcanza a todos los partidos del sistema.

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Nota: «Todos» indica los valores promedios para los 99 diputados y los 31 senadores.

El gráfico radial mostraba que los otros tres atributos se modifican menos (proporción de mujeres, edad y educación terciaria) pero su apertura según cámara y partido permite ver algunos fenómenos interesantes. El cuadro 6 compara la proporción de mujeres legisladoras entre la pasada y la actual legislatura, mostrando una leve mejora en la Cámara de Representantes y un salto importante en el Senado. Esos avances están asentados en la decisión del Frente Amplio de confeccionar listas paritarias al Parlamento. Obsérvese que este partido avanza 7 puntos porcentuales en ambas cámaras. La otra cara de la moneda son los partidos tradicionales. El Partido Nacional empeoró dramáticamente su representación femenina en la cámara baja pero la mejoró 7 puntos en el Senado. El Partido Colorado bajó a la mitad la proporción de mujeres en la cámara baja y la perdió en el Senado (no hay mujeres coloradas). Por tanto, pese a que los promedios generales para todo el Parlamento mostraban una alteración menor (las mujeres pasan del 20% al 22%), cuando se abren estos datos se puede constatar que la mejora relativa en la representación de mujeres en el Parlamento obedece a la voluntad política expresada por el Frente Amplio.

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El gráfico radial mostraba que los promedios de edad para las dos legislaturas eran prácticamente iguales (53 en 2015, 52 en 2020). El cuadro 7 muestra que esa igualdad encubre un envejecimiento del Senado (58 a 62 años) y un leve rejuvenecimiento de la Cámara de Representantes (52 a 50 años). Los tres grandes partidos acompañan estos movimientos inversos, aunque el rejuvenecimiento de los diputados del FA y el envejecimiento de los senadores del PN, son un poco más pronunciados que el promedio general.

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El primer gráfico mostraba que en ambas legislaturas el 50% de los legisladores contaba con un título terciario. Sin embargo, esa situación no es homogénea ni por cámaras ni por partidos. Los diputados ahora son un poco más formados (pasan del 45% al 48%) en tanto los senadores lo son menos (pasan de un 65% a un 50%). Mientras el FA presenta valores muy similares en ambas legislaturas, los partidos tradicionales presentan una importante caída en la cámara alta y una sustantiva mejora entre los diputados.

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Las interpelaciones ministeriales en la próxima legislatura

Por Esteban García Ortíz

La proclamación del Parlamento electo el pasado 27 de octubre, por parte de la Corte Electoral, permite proyectar y simular posibles escenarios parlamentarios según sea el candidato triunfador del balotaje. Si bien sus respectivos partidos brindan a Daniel Martínez y Luis Lacalle un respaldo legislativo propio de tipo minoritario, los anuncios realizados en la primera semana de noviembre acerca de las estrategias de gobierno permiten imaginar escenarios políticos significativamente diferentes. Mientras Lacalle Pou consiguió formar una coalición de cinco partidos que le garantizaría una mayoría en la cámara, Daniel Martínez reconoció que gobernaría sólo con su partido negociando ley a ley en las cámaras. Considerando el caso de las interpelaciones ministeriales, mostraremos que ambas situaciones de gobierno pueden generar cursos políticos muy distintos.

¿Qué es una interpelación?

Básicamente, es un tipo de pregunta parlamentaria que sirve como herramienta de control sobre el Poder Ejecutivo. Alrededor del mundo, las democracias han elaborado dos herramientas institucionales para controlar al Poder Ejecutivo y la burocracia: los mecanismos ex ante y los mecanismos ex post. El control ex ante más típico es la redacción de leyes que incluyen dispositivos orientados a resolver problemas de selección adversa (originados por la desigualdad de información entre burócratas y legisladores). Los controles ex post clásicos son las preguntas parlamentarias (pedidos de informes e interpelaciones) que buscan evitar el riesgo moral de los burócratas al implementar políticas públicas (mantienen o no los lineamientos establecidos por el Parlamento) (1).

La realización de interpelaciones -y de preguntas parlamentarias en general– no sólo permite la supervisión de legisladores sobre gobernantes sino también la rendición de cuentas ex post de los gobiernos ante las asambleas legislativas (2).

¿Cómo se interpela en Uruguay?

La Constitución de 1918 otorgó a ambas cámaras la facultad de citar a los ministros al plenario con el voto de 1/3 de sus miembros, con fines legislativos, de inspección o de fiscalización (3). Sin embargo, durante la vigencia de ese texto constitucional, la interpelación uruguaya continuó siendo una “interpelación impropia” pues no permitía la moción de censura como normalmente ocurre en los regímenes parlamentaristas (4). Ese defecto fue resuelto por la Constitución de 1934, la cual estableció que la Asamblea General podría juzgar políticamente la conducta de los ministros a petición de cualquiera de las cámaras por mayoría absoluta de presentes. Esa también estableció que los ministros sería políticamente responsables ante el Poder Legislativo y que por esa razón, debían seleccionarse personas que contaran con el apoyo “implícito” de una mayoría parlamentaria. El mecanismo recibió algunos cambios en la reforma de 1952, pero retornó a su formulación original en la de 1967.

Por tanto, las actuales reglas constitucionales indican que cualquier legislador puede llamar a sala a un ministro o grupo de ministros si cuenta con el voto de 1/3 de su cámara. La sesión de interpelación comienza con la exposición de preguntas por parte del legislador encargado de interpelar, continúa con las respuestas del ministro y prosigue con un debate donde pueden participar todos los miembros de la cámara. Al culminar el debate, el plenario debe votar una declaración sobre las respuestas brindadas por el ministro interpelado. Si la cámara expresa su insatisfacción, los legisladores pueden presentar una moción de censura ante la Asamblea General a los efectos de censurar al ministro (5).

Si todo lo anterior ocurre, el Poder Ejecutivo puede observar la censura y mantener al ministro, siempre y cuando esa decisión haya sido votada por una mayoría inferior a los 2/3 de miembros de la Asamblea. En el caso de que el Poder Ejecutivo observara efectivamente la censura, la Asamblea General deberá reunirse con el fin de considerar la observación y si mantuviera su voto por un número inferior a los 3/5, el Presidente puede mantener al ministro censurado, disolver las Cámaras y llamar a nuevas elecciones legislativas.

La información recabada por el Programa de Estudios Parlamentarios, muestra que en la historia reciente, el mecanismo de interpelación parlamentaria ha funcionado como un instrumento de los legisladores de la oposición. El Cuadro 1 ilustra acerca de la evolución de las interpelaciones y la presentación de mociones de censuras durante el período 1985-2020.

Cuadro 2

Considerando lo expuesto hasta aquí y la integración de ambas cámaras, proponemos dos posibles escenarios de interpelaciones para la próxima Legislatura según  el ganador de la segunda vuelta.

Escenario 1. Interpelaciones parlamentarias en un gobierno de Daniel Martínez

Si el triunfador del balotaje es Daniel Martínez, todo indicaría que el próximo gabinete tendría un formato de partido minoritario, pues el Frente Amplio gobernaría con 14 senadores (13 y la Presidenta del Senado, Graciela Villar) y 42 diputados. A efectos de su agenda legislativa, esto implicaría negociar ley a ley con la oposición para avanzar en sus objetivos de gobierno.

Centrándonos concretamente en el mecanismo de interpelación, vemos que ningún partido cuenta por sí mismo con la capacidad de llamar a sala a los ministros de gobierno. De esta forma, la viabilidad de realizar llamados a sala está sujeta a la coordinación entre los diversos actores de oposición. En tal sentido, el Partido Nacional cuenta con 10 senadores y 30 diputados; el Partido Colorado, con 4 senadores y 13 diputados; Cabildo Abierto, con 3 senadores y 11 diputados; y los partidos Independiente, PERI y de la Gente, con un diputado cada uno. En este esquema, la llave de la coordinación para interpelar la tendría el PN porque sin su participación, no hay llamado a sala posible (los otros actores juntos no alcanzan los 11 senadores ni los 33 diputados necesarios).

En el caso de que la oposición pudiera funcionar como un bloque, podría declarar su insatisfacción respecto a las eventuales respuestas de los ministros frenteamplistas que fueran interpelados (tendría 17 en 31 senadores y 57 en 99 representantes). Esta situación podría habilitar a su vez la presentación de mociones de censura que también podrían ser aprobadas por la mayoría absoluta en la Asamblea General (74 sobre 130 miembros). Sin embargo, Martínez, en su rol de presidente, podría observar esa decisión y mantener a sus ministros ya que toda la oposición sumada no alcanzaría los 2/3 de la Asamblea General. En suma, con Martínez presidente, los ministros podrían ser censurados por la Asamblea General pero no habría forma de que cayeran si el presidente insiste en mantenerlos.

Escenario 2: Interpelaciones parlamentarias en un gobierno de Luis Lacalle Pou

En el caso de que el balotaje fuera ganado por Lacalle Pou, se abren tres posibles situaciones. La primera refiere al escenario controlado por una coalición de gobierno “multicolor” encabezada por el Partido Nacional y secundada por el Partido Colorado, Cabildo Abierto, el Partido Independiente y el Partido de la Gente. Esta coalición sumaría 18 senadores (contando a Beatriz Argimón como su Presidenta del Senado) y 56 representantes, lo cual supone que la agenda legislativa del gobierno se resolvería mediante negociaciones en el seno de la propia coalición.

Considerando específicamente el caso de las interpelaciones, encontramos que el Frente Amplio cuenta con la capacidad necesaria para iniciar todos los llamados a sala que sus legisladores desearan (13 senadores y 42 representantes) . Sin embargo, esa fuerza política sería incapaz de aprobar una moción de insatisfacción por las respuestas del interpelado, por lo que tampoco podría prosperar una moción de censura para ser enviada a la Asamblea General.

Sin embargo, como bien ha señalado el senador Jorge Larrañaga, “Nadie puede dar por válido la continuidad por los cinco años” (6) de la coalición multicolor. Este aspecto es de vital importancia pues si sus socios abandonaran el gobierno, el Partido Nacional quedaría en una situación dificultosa por contar con sólo 11 senadores (incluyendo a Beatriz Argimón) y 30 representantes. De hecho, Chasquetti ya ha explicado que “el transcurso del tiempo afecta negativamente a las coaliciones gobernantes en los regímenes presidencialistas”, por lo cual una ruptura antes del fin del período no puede ser algo a descartar(7).

Por tanto, el mecanismo de interpelación variaría notablemente si el Partido Colorado y/o Cabildo Abierto se retiraran del gobierno (segunda y tercera situación). Bajo esas circunstancias, la oposición lograría una mayoría capaz de  aprobar mociones de insatisfacción en ambas cámaras y también mociones de censura por mayoría absoluta de la Asamblea General. No obstante, Lacalle Pou, ejerciendo como presidente, podría observar la censura y mantener a sus ministros pues la suma de legisladores frenteamplistas con los del Partido Colorado o con los de Cabildo Abierto, no alcanzaría en ningún caso los 2/3 de miembros de la Asamblea General.

Ahora bien, en el caso extremo de que tanto el Partido Colorado como Cabildo Abierto desertasen de la coalición, no solo se abriría la posibilidad de multiplicar el uso del mecanismo de interpelación, sino que también podrían votarse mociones de insatisfacción y mociones de censura en la Asamblea General por 2/3 de sus miembros . La cuarta situación, por tanto, sería la más complicada pues imposibilitaría a Lacalle Pou observar el voto de censura, quedando impotente ante la caída de integrantes de su gabinete (situación 4).

Cuadro 1a

Notas

(1) Kare Strøm (2000). “Delegation and accountability in parliamentary democracies”. European Journal of Political Research, Vol. 37, N° 3, p. 261-289.

(2) Zsóphia Papp (2016). “Shadowing the elected: mixed-member incentives to locally oriented parliamentary questioning”. The Journal of Legislative Studies, Vol. 22, N° 2, p. 216-236.

(3) Durante la vigencia de la Constitución de 1830, los llamados a sala se aprobaban por voto de la mayoría de la Cámara, generando que las minorías opositoras tuvieran grandes dificultades de practicar este mecanismo de control. Ver Martín C. Martínez [1918] (1964). Ante la nueva Constitución, Colección Clásicos Uruguayos, Volumen 48, Biblioteca Artigas, Montevideo. .

(4) “Impropia” en el sentido de que algo propio de la interpelación es que culmine con una moción de censura o un voto de confianza al interpelado. Ver José F. García y Marcelo Brunet (2007). ““Aumentando los estándares democráticos del proceso político chileno: reformas pendientes en materia de fiscalización política, intervención electoral del gobierno y garantías electorales”. Revista de Derecho Público, Vol. 69, N° 1, p. 216-232.

(5) Los institutos de interpelación y censura pueden funcionar juntos pese a que la Constitución no los ha vinculado orgánicamente. Por tanto, los mismos pueden ser utilizados en forma conjunta pero también pueden funcionar en forma independiente.

(6) https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Larranaga-dijo-que-es-imposible-garantizar-un-mantenimiento-de-la-coalicion-uc734969

(7) Daniel Chasquetti (2006). “La supervivencia de las coaliciones presidenciales de gobierno en América Latina”. Revista POSTdata, Vol. 11, p. 163-192.

Cómo fueron los últimos dos años de gobierno de Jorge Batlle en el Parlamento

El jefe de campaña del Frente Amplio, Yamandú Orsi, dijo que en 2002 la coalición de gobierno de colorados y nacionalistas se quebró y desde entonces, quedó el PC gobernando solo. Sus palabras fueron: «la última vez que la oposición firmó un acuerdo de coalición, terminó en un «escándalo». «El día que Batlle precisó una mano sacaron los cuadros de los ministerios y se borraron» (1).

El entonces vicepresidente, Luis Hierro López le respondió rápidamente diciendo que el PN siguió apoyando al PC en el Parlamento. En su interpretación, el PN habría abandonado el gabinete pero continuó colaborando con el partido de gobierno hasta el fin del mandato. Sus palabras fueron: «La situación de 2002 fue extraordinaria desde el punto de vista político, económico y financiero. En una circunstancia extraordinaria el Partido Nacional entendió conveniente retirar ministros pero mantuvo la representación parlamentaria», y adelantó que fue «testigo del compromiso patriótico que los legisladores (del Partido Nacional) mantuvieron hasta el último día de la legislatura» (2).

¿Qué fue lo que efectivamente ocurrió en los años 2003 y 2004?

Nuestras investigaciones sugieren que el Presidente Jorge Batlle gobernó con el apoyo minoritario de su partido, aplicando estrategias eficientes que evitaron graves derrotas en el Parlamento. El Partido Nacional cooperó con el Presidente otorgando votos decisivos para la aprobación de casi dos decenas de leyes y sobre todo, contribuyendo a no formar quórum en algunos de sus principales organismos (3).

En la etapa posterior a la salida del Partido Nacional del gabinete (octubre de 2002), el gobierno optó por negociar con los partidos en el Parlamento. El encargado de liderar esa función fue el ministro de Economía, Alejandro Atchugarry. En sus palabras: “con un gobierno en minoría, el procedimiento fue compartir información, colectivizar los razonamientos que sustentaban las decisiones, con flexibilidad para incorporar los puntos de vista de los otros partidos.  Así, el país controló la inflación y el tipo de cambio, cumplió sus obligaciones, y mejoró los incentivos a la producción…“ (4). Atchugarry visitó con frecuencia las comisiones parlamentarias que trataban los proyectos de ley que permitirían la salida de la crisis, aceptando sugerencias y cambios promovidos por legisladores de los otros partidos. Su desempeño, típico de un ministro parlamentarista, contrastó con el bajo perfil cultivado por el Presidente de la República durante ese período, que prefirió concentrarse en el seguimiento de las gestiones en torno a la ayuda internacional y el canje de deuda. La popularidad de Batlle estaba por el piso pero la actitud de Atchugarry le devolvió el crédito al gobierno.

La salida de Atchugarry del Ministerio de Economía, en agosto de 2003, obligó al gobierno a modificar su estrategia. Las principales metas legislativas para salir de la crisis se habían cumplido y el gobierno tenía por delante otros desafíos. Frente a la posibilidad de que el Parlamento aprobara leyes que no fueran de su agrado, el gobierno utilizó primero la amenaza y más tarde, la aplicación del veto presidencial. En los últimos 17 meses de gobierno se vetaron más leyes (11, de las cuales 4 fueron vetos totales) que en los 43 meses anteriores (7 leyes). En términos comparados, los vetos aplicados por Jorge Batlle solo son superados por los del Presidente Lacalle durante sus dos años finales de gobierno y por los del Presidente Sanguinetti entre 1988 y 1990.

El gobierno de Jorge Batlle también desarrolló una cuidadosa estrategia para evitar la modificación de la política presupuestaria en el Parlamento. En los años 2003 y 2004, envío proyectos de Rendición de Cuentas con artículo único y gasto cero. Bajo estas condiciones, el Parlamento no podía modificar rubros ni aumentar el nivel del gasto público, en un país que vivía una emergencia social. Si los legisladores dejaban vencer el plazo constitucional previsto para su aprobación del proyecto, ganaba el gobierno pues el gasto se mantendría inalterado. Si lo votaban en contra, también ganaba el gobierno con idéntico resultado. En ambos casos, la Cámara de Representantes los votó negativamente (5).

Finalmente, el gobierno recurrió a la clásica estrategia de no formar quórum en las sesiones y comisiones consideradas peligrosas para sus intereses. Para ello contó con la complicidad de una parte de los legisladores del Partido Nacional. Este fenómeno se agudizó en el último año de gobierno.   El diputado Washington Abdala afirmó:

“…desde hace varias sesiones venimos constando dificultades para formar quórum y eso me preocupa, no sé como lo tomará el cuerpo pero esta situación se está volviendo insostenible…”. 

El diputado Rúben Díaz dijo en el plenario:

“…en la Cámara no hay un problema de asistencia; pero sí hay un problema con la asistencia de los diputados colorados y blancos. Esa es la verdad. Y si no, fíjense ustedes quiénes estamos en sala. Además, no se les retiene ni cuando participan en el debate; hablan y se van corriendo…”.

El diputado del FA, Guillermo Chifflet sostuvo:

“…en la Comisión de Derechos Humanos, desde hace bastante tiempo solo tenemos quórum para deliberar porque asistimos otro diputado del Frente Amplio y quien habla; si bien somos cuatro integrantes, excepcionalmente concurren los legisladores colorados y nacionalistas…”.

El diputado Ernesto Agazzi (FA) ilustró la situación concreta de esa sesión:

“…cuando se inició el debate, conté los legisladores en sala y había 49. Pocas veces este año hubo quórum con esa cantidad. El 67% era del Frente Amplio, el 18% del Partido Colorado y el 14% del Partido Nacional; no digo esto como un mérito, sino como una simple constatación…” (6).

La producción legislativa de los años 2003 y 2004 no fue modesta, pero en términos cualitativos puede ser considerada como legislación de escasa importancia. Se ratificaron muchos convenios y tratados internacionales y se aprobó mucha legislación de carácter administrativo (por ejemplo, denominación de centros educativos, hospitales, rutas, etc.). En total, fueron aprobadas 256 leyes, de las cuales 135 tenían la firma del gobierno. Eso indica, que el Ejecutivo y los legisladores se repartieron la iniciativa de la legislación sancionada (52% y 48% respectivamente), cuando en condiciones normales esa distribución tiende a ser de 2/3 y 1/3 (7).

De las leyes que el gobierno logró aprobar, sólo 18 fueron votadas únicamente por legisladores colorados y nacionalistas y con la oposición de los frenteamplistas. El resto de la legislación se aprobó por unanimidad o con el voto negativo de un sólo legislador.

Por todo esto, era de esperar que las tasas de eficacia legislativa del Poder Ejecutivo se estancaran durante esos años. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la evolución de la eficacia se frena cuando el gobierno pierde la mayoría que brindaba la coalición (durante los últimos dos años, oscila entre 66% y 68%). El segundo gráfico muestra la evolución del mismo indicador en la legislatura siguiente, donde el gobierno (del FA) contó todo el tiempo con una mayoría legislativa (pasa del 65% al 74% y luego al 76%).

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Tasa de Efectividad Legislativa del Poder Ejecutivo (TELPE). La tasa se calcula dividiendo en cada mes, el total de leyes sancionadas iniciadas por el PE sobre el total de proyectos presentados por esta rama del gobierno. Los gráficos ilustran la evolución de la TELPE en las 45º Legislatura (2000-2005) y 46º Legislatura (2005-2010)

 

Finalmente, observemos qué ocurrió con las votaciones de los partidos en el plenario. Hemos optado por mostrar comportamientos en el Senado, cámara que por su tamaño pequeño permite identificar fácilmente las preferencias de los legisladores. La tabla 1 muestra un resumen de los resultados de 50 votaciones sobre proyectos de ley de relevancia política (para ello, utilizamos la prensa de la época). La información está ordenada según los dos períodos determinados por la ruptura de la coalición e incluye  las tasas de derrotas sufridas por cada partido en la cámara. Por tasas de derrotas (roll-rates) entendemos la proporción de votaciones donde un partido cae derrotado en el plenario (ver números subrayados).

Como podrá observarse, el Partido Colorado nunca cae derrotado como tampoco el Partido Nacional. El Frente Amplio es derrotado con mayor frecuencia cuando había coalición mayoritaria (60% de las votaciones) pero reduce ese resultado cuando l Presidente Batlle quedó en minoría (13%). Esto indica que el gobierno se vio obligado a negociar su agenda con mayor amplitud durante la segunda parte del mandato.

tabla 1

Por tanto, el apoyo del Partido Nacional al gobierno durante los años 2003 y 2004 puede observarse en dos aspectos estratégicos. Por un lado, otorgó el voto decisivo para la aprobación de casi dos decenas de leyes. Por otro, colaboró en la no formación de quórums en sesiones de comisiones y del plenario que pudiesen ser complicadas para el gobierno. Ni fue tan patriótico, ni se desentendió.

 


Notas

(1) Ver El Observador, 01/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/frente-amplio-apela-al-susto-de-la-ciudadania-y-recuerda-que-paso-con-la-coalicion-de-1999-20191031203944

(2) Ver El Observador, 02/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/hierro-lopez-responde-a-orsi-por-coalicion-del-99-la-situacion-historica-fue-contraria-a-lo-que-plantea–2019112145317

(3) Texto basado en Daniel Chasquetti (2013). “Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay: Examining the Legislative Consequences of Government Formation”. Journal of Politics in Latin America, Vol. 5-1, pp. 67 – 94, 2013.

(4) Citado por Romeo Pérez Antón (2011). “Presidencialismo – Parlamentarismo: un debate inconcluso”, en Irazábal, Federico y Pablo Mieres (eds.), Reforma Política en Uruguay. Debates y Alternativas. Montevideo: Fundación Konrad Adenauer – Universidad Católica de Uruguay.

(5) El proyecto de Rendición de Cuentas 2002 fue presentado el 01/07/2003 y enviado a la Comisión integrada de Presupuestos y Hacienda de la Cámara de Representantes. Luego de 16 sesiones, el 14 de agosto de 2003, la Comisión rechazó el proyecto por 12 votos en 18 presentes. El tratamiento en el plenario contó con la presentación de cuatro informes en minoría, uno por cada partido, y el rechazo contó con el voto de 50 diputados en 76 presentes.
El proyecto de Rendición de Cuentas 2003 fue presentado el 07/07/2004 y derivado igualmente a la misma Comisión integrada. Tras 5 sesiones, el proyecto fue votado negativamente por los 10 diputados de la oposición, pues los legisladores del gobierno decidieron no participar de esa instancia. Cuatro días después, el proyecto fue tratado en sala con la presentación de tres informes en minoría de los partidos de la oposición. Los legisladores de gobierno tampoco ingresaron al plenario y la votación arrojó un rechazo de 42 diputados en 45 presentes.

(6) Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. N° 3209. Poder Legislativo. Disponible en http://www0.parlamento.gub.uy/sesiones/AccesoSesiones.asp?Url=/sesiones/diarios/camara/html/20040608d0028.htm (último acceso 14-12-2011, 18:15 hrs.)

(7) Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan A. Moraes (2014). El Parlamento bajo la Lupa. Montevideo: Poder Legislativo.

3 de cada 4 legisladores buscarán la reelección el 27 de octubre de 2019

El domingo 27 de octubre, 96 de 130 legisladores intentarán renovar su mandato. Esto indica que la permanencia en el Parlamento continúa siendo un objetivo de carrera prioritario de los legisladores en funciones (incumbents), aunque claro está, influye en ello de forma decisiva las preferencias que establecen los partidos.

Calcular la tasas de búsqueda de reelección en Uruguay no es sencillo. La literatura especializada indica que se debe tomar como parámetro base para el cálculo a los miembros electos de cada cámara. Sin embargo, la Constitución habilita a los parlamentarios a ser ministros al tiempo que no impone restricciones para que los mismos compitan en las elecciones departamentales de mayo del primer año de la legislatura. Por esa razón, el elenco estable de miembros del Parlamento no se conoce hasta mediados de julio de ese primer año de gobierno.

En el caso de los legisladores convocados por el Presidente para formar parte del gabinete, el Parlamento les reserva su banca haciendo ingresar a un suplente que actuará como titular. En el caso de los legisladores que compiten por un gobierno departamental, el Parlamento los obligará a renunciar y convocará a un nuevo titular. Estas dos situaciones sumadas a los fallecimientos y renuncias, determinan que la integración de las cámaras se vaya modificando a lo largo del período.

En este trabajo tomamos como parámetro de cálculo a la composición del Parlamento en agosto de 2015. Esto supone no considerar a aquellos legisladores que se convirtieron en ministros o subsecretarios en marzo de 2015 (Danilo Astori, Eduardo Bonomi, Pablo Ferreri y Cristina Lustemberg) ni a los legisladores que fueron electos intendentes en mayo (Enrique Antía, Sergio Botana, Carlos Moreira, Carlos Enciso, Carmelo Vidalín, Daniel Martínez, Andrés Lima y Aníbal Pereyra). Tampoco integra al integración base sobre la cual se realiza el cálculo, el senador Luis Almagro, que renunció a su banca en mayo para asumir la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos. Para saber si los legisladores compiten o no, hemos revisado las hojas de votación publicadas por la Corte Electoral en su sitio web (1) y hemos consultado perfiles de redes sociales de los legisladores (Facebook, Instagram y Twitter).

De los 130 incumbents del 1º de agosto de 2015, 96 buscarán la reelección el domingo 27 de octubre (74%). Si abrimos estos datos por cámara, encontramos que 21 de los 31 senadores y 75 de los 99 diputados intentarán permanecer en el Parlamento. La tasa de búsqueda de reelección en ambas cámaras son de las más altas desde 1985 (68% en el Senado y 76% en Diputados).

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Tasas de búsqueda de reelección = BR / L  (BR buscadores de reelección; L total de legisladores). Los diputados tienen una mayor propensión a competir en virtud de que cuentan con mayor autonomía de decisión que los senadores (electos en una magnitud grande con lista cerrada y bloqueada y con gran influencia de los líderes en la selección y ordenamiento de la nómina).

 

Entre los senadores, se observa que mientras el 100% de los nacionalistas buscará la reelección, sólo la mitad de los frenteamplistas y colorados harán lo propio. Entre los diputados, corren por la reelección el 78% de los frentisteamplistas, el 75% de los nacionalistas, el 69% de los colorados y el 67% de los independientes.

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Fuente: Base de datos del Programa de Estudios Parlamentarios

 

Los que no compiten

Entre los 34 legisladores que no compiten hay 6 que fallecieron durante el transcurso del mandato: Martha Montaner (PC), Víctor Semproni (FA), Alberto Perdomo (PN), Berta Sanseverino (FA), Daniela Payssé (FA) y Jaime Trobo (PN).

Los 27 restantes que no compiten tienen en promedio más edad que los 96 que sí lo hacen (61 años contra 55) pero la antigüedad en el parlamento, medida en mandatos legislativos, no reporta una diferencia significativa (2,5 los que compiten contra 2,1).  Tampoco el sexo presenta una gran influencia pues no compiten por la reelección el 24% de las mujeres y el 22% de los hombres.

La decisión de no competir responde naturalmente a razones diferentes relacionadas con la voluntad de los legisladores y sobre todo, con las preferencia de los partidos. En el Frente Amplio, no compiten los senadores suspendidos Raúl Sendic y Leonardo De León, los emepepistas Ivonne Passada, Ernesto Agazzi y Rúben Martínez Huelmo, y Marcos Carámbula, electo por la lista 1001. En la cámara baja, no competirán por la reelección los emepepistas Julio Batistoni, Mercedes Santalla (ambos figuran en la lista de senadores en puestos decorativos), Jorge Meroni, Daniel Placeres, Carlos Reutor y Washington Silvera, además de los ex 711, José Querejeta y Pablo González, y del influyente legislador de Asamblea Uruguay, Alfredo Asti.

En el Partido Nacional, no competirán varios diputados del interior por haber votado mal en la interna o por decidir retirarse de la vida pública. Ellos son Edgardo Mier (Treinta y Tres), José Yurrumendi (competirá por la Intendencia de Cerro Largo), Edmundo Roselli (Colonia), Gonzalo Novales (Soriano), Elisabeth Arrieta y Nelson Rodríguez (ambos de Maldonado).

En el Partido Colorado no competirán el senador Pedro Bordaberry y las diputadas Cecilia Eguiluz (Salto) y Graciela Matiaude (Canelones). Tampoco lo harán los legisladores electos por este partido y que emigraron más tarde hacia el Partido de la Gente, Daniel Bianchi (Colonia y luego senador) y Guillermo Facello (Montevideo).

En el Partido Independiente no competirá el veterano diputado Heriberto Sosa (Maldonado) quien renunció a su banca el 3 de abril de 2018.

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Notas

  1. https://www.corteelectoral.gub.uy/PlanesGob/HOJAS_OCTUBRE2019/HOJAS_OCTUBRE.zip

Los proyectos de ley de urgente consideración en Uruguay

¿Qué son los proyectos de ley de urgente consideración? , ¿cuán frecuente ha sido su uso por parte de los presidentes?, ¿qué buscan los proyectos de urgente consideración tipo ómnibus?

Desde la Constitución de 1830, el Poder Ejecutivo cuenta con la potestad de presentar proyectos de ley ante el Parlamento. Este precepto no es tan obvio en los sistemas presidencialistas puesto que el modelo originario estadounidense nunca concedió esa facultad a sus presidentes. En Uruguay, todas las constituciones mantuvieron la regla pero la reforma de 1967 introdujo la posibilidad de que el Ejecutivo envara proyectos de ley de urgente consideración (PUC) que deben ser tratados dentro de un plazo estipulado  y en caso de no hacerlo, el proyecto se convierte automáticamente en ley (1). Sanguinetti y Pacheco Seré calificaron a esta disposición como «un mecanismo de aprobación tácita» pues el proyecto queda aprobado tal cual lo presentó el Poder Ejecutivo si no existe un pronunciamiento parlamentario (2).

Las reglas básicas que determinan su tratamiento son:

  • la cámara que recibe el proyecto cuenta con cuarenta días para tratar el proyecto; la segunda cámara con treinta; si la segunda modifica el proyecto, la primera tendrá quince días para opinar sobre las modificaciones; si las diferencias entre las cámaras subsisten, la Asamblea General deberá resolver el conflicto en un plazo de diez días;
  • cualquiera de las cámaras puede levantar el carácter de urgencia del proyecto por una mayoría de 3/5 de sus miembros;
  • si el Parlamento está tratando un PUC, el Poder Ejecutivo no podrá enviar otro proyecto;
  • los proyectos presupuestales no pueden ser presentados bajo esta modalidad por tener sus propias reglas de aprobación tácita.

El mecanismo de urgencia legislativa fue diseñado en una coyuntura histórica muy concreta. Uruguay era gobernado por un colegiado que lucía inoperante a la hora de enfrentar la crisis que sufría el país (estancamiento, inflación, movilización social, etc.). Los partidos políticos, por otra parte, se encontraban fuertemente fraccionalizados como resultado de la renovación forzada de liderazgos (habían fallecido Herrera, Batlle Berres, Nardone y Gestido) y mostraban una muy frágil cohesión en el Parlamento. Como lo han manifestado algunos de sus redactores, la Constitución de 1967 buscó rediseñar el gobierno en Uruguay procurando fortalecer al Poder Ejecutivo a partir del retorno de la figura del presidente y la creación de reglas e instituciones que favorecieran el ejercicio de su autoridad. Por esa razón se establecieron nuevas áreas de políticas públicas de iniciativa legislativa exclusiva del Ejecutivo (jubilaciones y pensiones, precios de la economía, creación de empleo público, etc.), se creó el Banco Central, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Oficina Servicio Civil, y se diseñó el mecanismo de los PUC.

Inspirados en la Constitución gaullista de 1958, que sacó a Francia del impasse gubernativo en que naufragó durante una década y media, los reformistas uruguayos idearon el PUC como un dispositivo orientado a reducir los costos de transacción que provocaba un parlamento dominado por partidos fraccionalizados y carentes de disciplina. Imponer un plazo para el tratamiento del proyecto a partir del ultimátum de la aprobación automática, era visto como una solución para los problemas de acción colectiva derivados de una asamblea balcanizada.

La evidencia empírica

Lamentablemente, no contamos con información sobre la frecuencia de uso de este dispositivo durante el período 1967-1973. Sin embargo, contamos con información muy precisa para el período 1985-2019. El cuadro 1 muestra que durante las últimas siete legislaturas (1985-2019) sólo 13 proyectos fueron enviados con el rótulo “urgente consideración”. Esta pequeña cifra representa apenas el 0,003% del total de proyectos presentados por el Poder Ejecutivo durante el período (3.732). De esos 13 proyectos, 9 fueron aprobados y 4 rechazados.

PUCs

Las cuatro votaciones negativas obedecen a diferentes razones. En su primera administración, el presidente Sanguinetti no logró aprobar un PUC relativo a la amnistía de funcionarios militares y policiales involucrados en violaciones de derechos humanos entre 1963 y 1985. En julio de 1986, una mayoría de senadores del Partido Nacional y del Frente Amplio sepultaron el proyecto de ley, generando un período de incertidumbre sobre el tema que solo se cerraría con la aprobación de la Ley de Caducidad en diciembre de 1986 y la realización del referéndum sobre la ley, en abril de 1989.

El presidente Lacalle Herrera fracasó en la aprobación de la mitad de los PUC que envío al parlamento. Consiguió aprobar la desmonopolización de los seguros y la modificación de una serie de impuestos a poco de culminar su mandato, pero no pudo sancionar dos proyectos relativos a la seguridad social.

Finalmente, el presidente Mujica envió un PUC que declaraba el interés general por la permanencia en sus cargos de los aviadores de la Fuerza Aérea y Fuerza Aérea Naval, que estaban abandonando sus plazas para emigrar hacia compañías aéreas privadas que ofrecían mejores salarios. En esa oportunidad, la Cámara de Senadores desechó el proyecto enviado por el presidente por entender que una norma similar había sido aprobada en la Rendición de Cuentas 2011. El miembro informante en el plenario fue el senador suplente Hebert Clavijo del MPP.

Por tanto, si descartamos este último caso, podemos ver que los PUC que salieron adelante fueron en general aprobados en situaciones donde el presidente contaba con un respaldo parlamentario importante -primeros años del período de gobierno de Lacalle, Batlle y a lo largo del gobierno de Mujica-. Esta situación contradice la intención de los reformadores de la Constitución que idearon el mecanismo para favorecer precisamente a presidentes minoritarios. Esa tal vez sea la razón por la cual los presidentes uruguayos utilizan tan poco los PUC, dado que durante la mayor parte del período han existido mayorías -de partido o coalición- que apoyaba al presidente.

Los PUCs tipo ómnibus

Como el lector habrá apreciado, en general los PUCs han sido utilizados para aprobar temas sustantivos de la agenda de los gobiernos. La amnistía a los militares era una medida que el presidente Sanguinetti había concebido como parte de su plan de pacificación del país (era una ley espejo de la amnistía a los tupamaros, aprobada en 1985). La desmonopolización de los seguros o la reforma del régimen de seguridad social eran puntos importantes de la agenda de reformas estructurales del presidente Lacalle. La creación del MIDES  y el Plan de Emergencia eran temas centrales del programa del Frente Amplio cuando llegó al gobierno en 2005. La unificación del cobro de las patentes de rodado en todo el país, era el resultado de una larga negociación entre el presidente Mujica y el Congreso de Intendentes que requería un rápido trámite legislativo que contaba con la promesa del voto de todos los partidos.

Sin embargo, hay tres PUC que no pueden ser caracterizados de ese modo porque presentan una naturaleza legislativa diferente. Nos referimos a tres leyes de urgencia que contenían una diversidad grande de temas y que la literatura politológica denomina «leyes ómnibus». Nos referimos a la ley de modificación de impuestos enviada por Lacalle en agosto de 1994 y a las dos leyes de urgencia presentadas por Jorge Batlle durante su primer año de gobierno.

Los Legislative Studies consideran que las omnibus bills son piezas legislativas inconvenientes para la democracia porque impiden un tratamiento parlamentario adecuado (3). El tema ha sido largamente debatido en Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido, donde aparecieron las primeras leyes ómnibus, llegándose a la conclusión de que las decisiones que se toman por esta vía, restringen las posibilidades de un debate adecuado. Dado que una sola norma apunta a modificar el statu quo de varias políticas públicas a la vez, el análisis profundo y meditado por comisiones especializadas se vuelve improbable. Corrientemente, las leyes ómnibus viajan por las cámaras como paquetes que los legisladores nunca terminan de abrir. Desde luego, esta situación empeora si se agrega el mecanismo de la urgente consideración pues a las dificultades estructurales para discutir cada tema, se agrega el problema de los plazos legislativos. O sea, la combinación de una ley ómnibus con la urgente consideración, vulnera las exigencias mínimas de calidad del Poder Legislativo.

Vale señalar que la Constitución uruguaya de 1967 creó un mecanismo de esta naturaleza para la aprobación del Presupuesto general de gastos y las Rendiciones de Cuentas (ley ómnibus con plazos de vencimiento y aprobación tácita), generando un proceso presupuestario donde el Parlamento participa de forma asimétrica y sin condiciones para realizar una revisión adecuada de los textos (4).

En la experiencia reciente, encontramos que el PUC presentado por Lacalle Herrera en su último año de gobierno, rebajó el Impuesto a los Semovientes, aumentó el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales, modificó el impuesto a los vehículos gasoleros y estableció facilidades de pago -a pocos meses de las elecciones- para los deudores del BPS. O sea, eran cuatro leyes individuales que fueron tramitadas como un paquete gracias a un exitoso acuerdo entre el Herrerismo, el pachequismo y los sectores batllistas de Sanguinetti y Batlle.

Los PUCs de Batlle son los casos más complejos de nuestra muestra. Sus contenidos eran todavía más heterogéneos que los del PUC de Lacalle y fueron aprobados con votos de la coalición del Partido Colorado y el Partido Nacional. El primero, que llevaba el nombre de «Mejora en los servicios públicos y privados, seguridad pública y actividades productivas», refería a más de treinta políticas públicas diferentes: modificación de aportes patronales; exoneraciones impositivas para el agro; incentivos a las pequeñas y medianas empresas; normas de defensa de la competencia; incentivos al crédito; introducción de la informática en la educación; normas relativas a la política portuaria y de ferrocarriles; normativas de racionalización de las empresas públicas, el Poder Judicial, la Caja de Profesionales, CONAPROLE y el escalafón policial; descentralización territorial; fondos de ahorro provisionales; sociedades comerciales; seguridad ciudadana; modificaciones a la legislación penal (rapiñas, hurto, legítima defensa, etc.); normas de identificación civil; y creación del Ministerio de Deportes.

El segundo PUC de Batlle tenía el nombre de «Mejoras  a la Administración Pública y Fomento al Empleo» apuntaba a más de veinte políticas públicas distintas: fomento del empleo; fiscalización parlamentaria de las sociedades comerciales de los entes autónomos; normas concursales; licencia especial para quienes adopten menores; viviendas para pasivos; propiedad horizontal; RAVE; registro de aeronaves; importación gas natural; sanciones para la violación de diversas disposiciones sanitarias; normas para la zonas francas; clubes deportivos; CONAPROLE; etc.

Los análisis de coyuntura señalan que la estrategia desarrollada por Jorge Batlle era hija de la necesidad (5). Las coaliciones de gobierno en Uruguay no sobreviven a los cinco años del mandato (la excepción sería la de Sanguinetti – Volonté, 1995-2000) por lo cual su rendimiento efectivo, en términos de producción de decisiones gubernativas, tiende a ser acotado. , Jorge Batlle pudo haber considerado que un PUC de tipo ómnibus podía ser un mecanismo óptimo para mejorar el rédito de la coalición y reducir los costos de transacción que suponía el envío de múltiples proyectos. En otras palabras, era preferible enviar un gran paquete legislativo y negociar con sus socios una única vez, que enviar una decena de proyectos y reiniciar la discusión cada vez que uno de ellos iba a ser tratado. La estrategia resignó calidad en el debate parlamentario a cambio de eficacia legislativa (modificó de un plumazo un número grande de políticas).

El Frente Amplio no necesitó recurrir a este tipo de estrategias debido a la fortaleza legislativa de sus gobiernos. Es probable que tras la aprobación de los dos PUCs iniciales de Vázquez (MIDES y PANES), los gobernantes hayan comprendido que una mayoría partidaria que controla el poder de agenda de las cámaras, volvía innecesaria cualquier otro tipo de estrategias.

 


Notas

  1. Constitución de la República Oriental del Uruguay, artículo 168, inciso 7.
  2. Sanguinetti, Julio Ma. y Álvaro Pacheco Seré (1970). La nueva Constitución. Montevideo: Editorial Arca.
  3. Louis Massicotte (1993) “Omnibus Bills in Theory and Practice” en Canadian Parliamentary Review. Ver en http://revparl.ca/36/1/36n1_13e_Massicotte.pdf
  4. Moraes, Juan Andrés, Daniel Chasquetti y Mario Bergara (2009). “The Political Economy of the Budgetary Process in Uruguay”, en Hallerberg, Mark, Carlos Scartascini y Ernesto Stein (org.) Who Decides The Budget? A Political Economy Analysis off the Budget Process in Latin America. Cambridge: Harvard University Press. pp.165– 197.
  5. Chasquetti, Daniel (2001). “Actividad parlamentaria en el año 2000” en Caetano, Gerardo (ed.), A un año de gobierno del Presidente Batlle. Informe de Coyuntura N°1. pp. 22 -30, Montevideo: Editorial Trilce.