La producción legislativa del primer año de gobierno.

La producción legislativa del 2015 presenta algunos rasgos bien definidos. En primer lugar, el Parlamento tramitó la mayor parte de la agenda sustantiva del Poder Ejecutivo y eso responde a la mayoría legislativa oficialista que controla el poder de agenda de las cámaras. El 70% de la agenda sustantiva del Presidente Vázquez fue aprobada en el primer año.

En segundo lugar, el volumen de leyes sancionadas ha sido bajo si se le compara con el primer año de las anteriores legislaturas, lo cual en sí mismo no supone un aspecto ni positivo ni negativo del trabajo parlamentario, pero sí puede ser interpretado como un síntoma de que el proceso legislativo no está tan aceitado como en períodos anteriores.

En tercer lugar, los legisladores en la presente legislatura parecen haber recuperado la iniciativa legislativa. Tras dos períodos donde la proactividad de los miembros del Parlamento venía decreciendo, en la presente se observa una clara recuperación impulsada más por la iniciativa individual que por las bancadas partidarias (ver informe previo).

La legislación en 2015

Durante el período 01/03/2015 – 23/02/2016, el Parlamento uruguayo sancionó un total de 50 leyes. Este guarismo es el segundo más bajo desde el retorno a la democracia, superando sólo al primer año de la 44ª Legislatura (1995). Este hecho llama poderosamente la atención pues en 2015 el partido de gobierno contó con mayorías legislativas en ambas cámaras y bajo circunstancias similares en los años 2005 y 2010, el Parlamento aprobó cifras records de legislación (ver cuadro 1). La incidencia de la mayoría legislativa puede apreciarse cuando se analiza el origen de la legislación: el 86% de las normas sancionadas fue propuesto por el Ejecutivo y sólo el 14% por los legisladores. Dicha cifra indica que los proyectos del gobierno tuvieron prioridad en la agenda parlamentaria y resulta la más alta desde la restauración de la democracia en 1985.

Cuadro 1

Gráfico 2

 

Los proyectos de ley en 2015

Durante el primer año legislativo fueron presentados 437 proyectos de ley, de los cuales 246 fueron firmados por los legisladores (56%), 118 por el Poder Ejecutivo (27%) y 73 eran proyectos de anteriores legislaturas que fueron desarchivados (17%). En términos comparados, la actual legislatura ha sido prolífica en materia de presentación de proyectos siendo superada sólo por la 45ª y 46ª Legislaturas (años 2000 y 2005). Este fenómeno responde al hecho de que los actuales legisladores han escrito un número mayor de proyectos rompiendo la tendencia decreciente que se venía manifestando desde el año 2000 (ver gráfico 1). A ello se agrega la cifra record de proyectos desarchivados, mayoritariamente escritos por legisladores (57 de 73) y de los cuales solo 10 fueron sancionados (9 presentados por el Poder Ejecutivo).

Gráfico 1

 

El 40% de los 246 proyectos de origen parlamentario fue presentado por legisladores del Partido Colorado, el 33% por legisladores del Partido Nacional, el 15% por legisladores del Frente Amplio, el 3% por el legislador de Asamblea Popular y el 2% por los tres legisladores del Partido Independiente. Los proyectos multipartidarios (con firma de legisladores de más de un partido) representaron un 6% del total.

La ubicación del Partido Colorado en el primer lugar del ranking constituye toda una novedad (habitualmente está tercero y ese puesto lo ocupa casi siempre el Partido Nacional) y ello se debe al desempeño espectacular del senador Pedro Bordaberry, quien presentó en sólo un año un total de 68 proyectos (el 68% de su partido y el 27% del total de proyectos presentados por miembros del Parlamento).

Cuadro 2

La agenda del Presidente Vázquez

En el primer año de gobierno, el Poder Ejecutivo envió 118 proyectos de ley y ordenó desarchivar 16 pendientes de la legislatura anterior. La saga comenzó el 5 de marzo cuando el Presidente Tabaré Vázquez se reunió con la bancada de legisladores de su partido y con la de los partidos de oposición con el fin de presentar un paquete de nueve proyectos prioritarios para el gobierno: a) Modificación del cálculo IRPF; b) Restitución del Impuesto de Primaria extensiones de tierra superiores a 300 hectáreas; c) Sistema Nacional de Cuidados; d) Creación de la Secretaría de Deportes; e) Transformación de la Fiscalía General en un organismo descentralizado; f) Institucionalización del FONDES; g) Creación del Sistema Nacional de Competitividad; h) Transformación de la Junta de Transparencia y Ética Pública en un organismo descentralizado; e i) Creación de la Secretaría de Asuntos Constitucionales, Legales y Registrales como un organismo descentralizado (1). A esos nueve se sumaba otro elaborado junto a la Corte Electoral relativo a la Creación de nuevos municipios a ser implementados antes de la elección departamental de mayo de 2015. En las siguientes semanas, el Poder Ejecutivo comunicó a la bancada oficialista su intención de desarchivar proyectos de la legislatura anterior y en mayo presentó el proyecto de tolerancia cero de alcohol para los conductores.

El 11 de junio, el Presidente volvió a reunirse con sus legisladores para presentarles cuatro nuevos proyectos: a) Creación de un marco regulatorio del gas, b) Ley de zonas francas, c) ratificación del Convenio de Cooperación en  Turismo entre Uruguay y Armenia, y d) Convenio de Asistencia Jurídica entre El Salvador y Uruguay (2). En ese mes, también envío el proyecto de Cancelación de la deuda de Cuba con Uruguay, una tercera versión del proyecto de Institucionalización del FONDES y  la Rendición de Cuentas 2014. El 1° de setiembre ingresó al Parlamento el proyecto de Presupuesto Nacional, el cual durante su tratamiento generó cuatro nuevos proyectos, al haberse desglosado algunos de sus artículos: Sistema inhibidores de señales en las Telecomunicaciones; Plazo para los dictámenes del Tribunal de Cuentas para los contratos del Estado; Modificación del IVA para las frutas, flores y hortalizas; y la Modificación de asignaciones y retribuciones del Consejo Directivo del Fondo de Solidaridad. Finalmente, a fines de diciembre, el Ejecutivo envío el proyecto de capitalización de ANCAP y el de Creación de la figura penal de feminicidio. El 29 de diciembre, el Presidente Vázquez volvió a evaluar junto a su bancada el ritmo de tramitación de la agenda. Según el senador Agazzi, a esa altura, ya se habían aprobado “9 de las 11 leyes prioritarias enviadas por el Presidente y que eran compromisos de la campaña electoral”(3).

En grandes líneas, podría decirse que hubo tres grandes impulsos legislativos del gobierno. Al inicio con el paquete de diez proyectos, a mitad de año con las normas presupuestales (Rendición y Presupuesto) y sobre fin de año con la presentación de algunos proyectos que apuntaban a resolver problemas específicos. Las normas presupuestales fueron sancionadas en tiempo y forma, y del paquete inicial solo la creación de la Secretaría de Asuntos Constitucionales, Legales y Registrales ha quedado pendiente. Algunas de las leyes anunciadas a mitad de año aún se siguen tratando en el Parlamento como la del marco regulatorio del gas o la de las zonas francas. El siguiente cuadro muestra las características de la agenda del Poder Ejecutivo y su tasa de aprobación.

Cuadro 3

Si bien la tasa de eficacia global del Poder Ejecutivo ha sido bastante modesta (32%), el juicio cambia drásticamente si se considera la agenda sustantiva compuesta por 20 proyectos anunciados públicamente por el gobierno como prioritarios. En este caso, la efectividad asciende al 70% y solo es superada por las normas de carácter administrativo que autorizan la salidas o el ingreso al país de tropas, barcos, unidades militares, etc. (83%). La razón de la eficacia en la tramitación de la agenda sustantiva responde obviamente a la capacidad de la bancada mayoritaria para controlar la agenda de las cámaras.

Por otra parte, resulta interesante observar cuánto tiempo invirtió el plenario de cada cámara en el tratamiento de las leyes sancionadas en 2015. Como el Parlamento uruguayo no registra el tiempo de duración de los debates, este dato puede obtenerse si se analizan las transcripciones de los debates en los diarios de sesiones. El cuadro 4 presenta un ranking de las 20 leyes más debatidas en el Parlamento durante el primer año legislativa, según el número de páginas que insumió la transcripción de los debates. Como podrá apreciarse, la agenda sustantiva del Poder Ejecutivo aparece casi completa entre las leyes más discutidas por ambas cámaras, lo cual demuestra que el Parlamento otorgó prioridad al análisis de las principales iniciativas del gobierno.

 

Cuadro 4

 

1° de marzo de 2016

 

Notas

(1) https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/sendic-conferencia-prensa-reunion-oposicion

(2) https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/vazquez-legisladores-frente-amplio-reunion-leyes-agazzi-pereyra

(3) https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/consejo-ministros-diputados-senadores-frente-amplio-tabare-vazquez